CONCEPTO 2 DE 2020
(enero 29)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR
Radicado No: 202010420000012683
Asunto: Selección historia de atención-Aplicabilidad retención.
En atención a la solicitud de concepto radicada ante esta Oficina Asesora Jurídica, con el No 2019122600000103363 de 2019, previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., y el numeral 4° del artículo 6o del Decreto 987 de 2012, se procede a dar respuesta al interrogante por usted planteado en los siguientes términos que a su vez se constituyen en el problema jurídico a resolver.
1. PROBLEMA JURIDICO
Se cita como soporte y contexto fáctico de la solicitud, situaciones derivadas del manejo documental de las Historias de Atención que está ocurriendo en las diferentes Regionales de la Entidad. El problema se contrae de la siguiente forma:
¿Es viable desde el punto legal, modificar los tiempos de retención documental y los de disposición final de la serie HISTORIAS DE ATENCIÓN, que en la actualidad se encuentran establecidos en las Tablas de Retención documental de nuestra entidad?
Para resolver el anterior cuestionamiento jurídico, se desarrollarán los siguientes ejes temáticos: Marco Legal y decretos reglamentarios sobre gestión documental; Políticas institucionales que adoptan las diferentes regulaciones legales y finalmente se expondrá la naturaleza documental de las Historias de Atención, su manejo y tratamiento institucional.
2. MARCO LEGAL
2.1. LEY 594 DE 2000 Y DECRETOS REGLAMENTARIOS.
La Ley 594 del 2000, 'establece las reglas y principios que regulan la función archivistas del Estado", siendo aplicable la norma "a la administración pública en sus diferentes niveles, las entidades privadas que cumplen funciones públicas y los demás organismos regulados por la presente ley[1]."
En esta ley se dictan las directrices para el correcto manejo de la documentación a cargo de los obligados y en favor de los ciudadanos y su interés de consulta, los principios que la rigen la gestión documental, así como se hace una extensa referencia conceptual de varios de los elementos que deben caracterizar la gestión.
En el Titulo II de la citada ley, se define el "Sistema Nacional de Archivos. Órganos Asesores, Coordinadores y Ejecutores' como, 'un conjunto de instituciones archivísticas articuladas entre sí, que posibilitan la homogenización y normalización de los procesos archivísticos, promueven el desarrollo de estos centros de información, la salvaguarda del patrimonio documental y el acceso de los ciudadanos a la información y a los documentos;" disponiéndose en consecuencia, quienes integran el Sistema así: "Archivo General de la Nación, los archivos de las entidades del Estado en sus diferentes niveles de la organización administrativa, territorial y por servicios"[2].
En consecuencia, el ÍCBF como integrante del Sistema Nacional de Archivos, está sujeto al cumplimiento de las obligaciones que la ley le impone[3], de la siguiente forma:
a) La planeación y programación la formularán las instituciones archivísticas de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes sectoriales del respectivo ministerio y de las entidades territoriales;
(…)
c) La ejecución, seguimiento y control de los planes y programas de desarrollo serán responsabilidad de los archivos del orden nacional, territorial y de las entidades descentralizadas directas e Indirectas del Estado;
Al ICBF, como entidad del orden nacional y perteneciente a la rama ejecutiva, le asiste también la obligación de crear los respectivos archivos, imposición citada en la misma ley[4], describiéndose allí, los elementos propios acerca de las responsabilidades especiales, las instalaciones y deberes de los funcionarios a cargo de la gestión documental.
En el marco dispuesto en la pluricitada norma, se definen criterios que la administración debe aplicar para el acceso, control y vigilancia de la gestión documental que obra como Imperativo para las entidades obligadas, normas que encuentran reglamentadas mediante los Decretos 2578 de 2012[5], Decreto 2609 de 2012[6], Decreto 106 de 2015, que a su vez fueron compilados por el Decreto 1080 de 2015[7].
La Ley 594 de 2000[8], señala que el “Archivo General de la Nación es la entidad del Estado encargada de orientar y coordinar la función archivística para coadyuvar a la eficiencia de la gestión del Estado y salvaguardar el patrimonio documental como parte integral de la riqueza cultural de la Nación, cuya protección es obligación del Estado, según lo dispone el título I de los principios fundamentales de la Constitución Política;" y en consecuencia le asigna competencias adicionales para ejercer la asistencia técnica,[9] establecer requisitos y condiciones de funcionarlos a cargo de la gestión y archivo documental[10], propiciar y apoyar programas de formación profesional y de especialización en archivística.[11]
Refiere también, como función importante a cargo del Archivo General de la Nación y para efectos de este concepto, reglamentar, ”... lo relacionado con los tiempos de retención documental, organización y conservación de las historias clínicas, historias laborales, documentos contables y documentos notariales. Así mismo, se reglamentará lo atinente a los documentos producidos por las entidades privadas que presten servicios públicos.", funciones anteriores que se regulan mediante acuerdos expedidos por dicha autoridad.
Ahora, respecto al tipo de documento sobre el que recae esta consulta, el Acuerdo 39 de 2012 del Archivo General de la Nación, “Por el cual se regula el procedimiento para la elaboración y aplicación de las Tablas de Retención Documental en desarrollo del artículo 24 de la Ley 594 de 2000", adopta la definición contenida también en el Decreto 1080 de 2015[12] de la siguiente forma: “La Tabla de Retención Documental es el listado de series con sus correspondientes tipos documentales, producidos o recibidos por tas unidades administrativas de una entidad, en cumplimiento de sus funciones, a las cuales se les asigna el tiempo de permanencia en cada fase de archivo".
Continua: “Que las Tablas de Retención Documental son el instrumento archivístico, esencial que permite la normalización de la gestión documental, la racionalización de la producción documental y la institucionalización del ciclo vital de los documentos en los archivos de gestión, central, e histórico de las entidades”.
El precitado Acuerdo 39 de 2012, en el artículo 1 define el procedimiento que deben seguir las entidades del Estado en sus diferentes niveles de la organización administrativa, territorial y por servicios y las entidades privadas que prestan servicios públicos, para la elaboración y aplicación de las Tablas de Retención Documental, procedimiento que debe ser llevado a cabo por la autoridad competente al interior de cada entidad, para el caso de Bienestar Familiar, por el Comité Institucional de Gestión y Desempeño, antes Comité Institucional de Desarrollo Administrativo, como se expondrá en capítulo posterior.
2.2. NORMAS ICBF
Mediante la Resolución Número 90 de 1999, el ICBF creó el Comité de Archivo, acto que fue modificado por las Resoluciones números 1112 de 2001, 540 de 2004, 2086 de 2006 y, posteriormente fue derogado por la Resolución número 1800 de 2010, también derogado por la Resolución 7000 de 2013 que en su parte considerativa destaca la necesidad de actualizar y estructurar el Comité Institucional de Desarrollo Administrativo y asignar las funciones que hasta ese momento tenía a cargo el Comité de Archivo del ICBF de la Dirección General.
La Resolución 7000 de 2013 fue modificada a su vez por la Resolución 7666 de 2016 y finalmente, adoptando todas las reglamentaciones incorporadas en los Decretos Reglamentarios de la Ley 594 de 2000, se expide la Resolución 6970 de 2018[13], modificada a su vez por la Resolución 12068 de 31 de diciembre de 2019[14], que señala en el artículo 3, numeral 19, la siguiente función para el Comité Institucional de Gestión y Desempeño:
19. Adelantar las funciones del Comité Interno de Archivo definidas en el artículo 2.8.2.1.16 del Decreto 1080 de 2015.
Para efectos ilustrativos, se transcriben las funciones a las que remite la normatividad interna y contenidas en el Decreto Único Reglamentario 1080 de 2015, resaltándose de nuestra parte las que tienen especial importancia para el tema estudiado:
ARTÍCULO 2.8.2.1.16. Funciones del Comité Interno de Archivo. El Comité Interno de Archivo en las entidades territoriales tendrá las siguientes funciones:
1. Asesorar a la alta dirección de la entidad en la aplicación de la normatividad archivística.
2. Aprobar la política de gestión de documentos e información de la entidad.
3. Aprobar las tablas de retención documental y las tablas de valoración documental de la entidad y enviarlas al Consejo Departamental o Distrital de Archivos para su convalidación y al Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado para su registro.
4. Responder por el registro de las tablas de retención documental o tablas de valoración documental en el Registro Único de Series Documentales que para el efecto cree el Archivo General de la Nación.
5. Llevar a cabo estudios técnicos tendientes a modernizar la función archivística de la entidad, incluyendo las acciones encaminadas a incorporar las tecnologías de la información en la gestión de documentos electrónicos de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
6. Aprobar el programa de gestión de documentos físicos y electrónicos presentado por el área de archivo de la respectiva Entidad.
7. Aprobar el plan de aseguramiento documental con miras a proteger los documentos contra diferentes riesgos.
8. Revisar e Interpretar la normatividad archivística que expida el Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado y los Archivos Generales Territoriales y adoptar las decisiones que permitan su implementación al interior de la respectiva entidad, respetando siempre los principios archivísticos.
9. Evaluar y dar concepto sobre la aplicación de las tecnologías de la Información en la Entidad teniendo en cuenta su Impacto sobre la función archivística Interna y la gestión documental.
10. Aprobar el programa de gestión documental de la entidad.
11. Aprobar las formas, formatos y formularios físicos y electrónicos que requiera la entidad para el desarrollo de sus funciones y procesos.
12. Acompañar la implementación del Gobierno en Línea de la entidad en lo referente al Impacto de este sobre la gestión documental y de Información.
13. Presentar a las instancias asesoras y coordinadoras del Sistema Nacional de Archivos, propuestas relacionadas con el mejoramiento de la función archivística.
14. Apoyar el diseño de los procesos de la entidad y proponer ajustes que faciliten la gestión de documentos e Información, tanto en formato físico como electrónico.
15. Aprobar la implementación de normas técnicas nacionales e Internacionales que contribuyan a mejorar la gestión documental de la entidad.
16. Consignar sus decisiones en Actas que deberán servir de respaldo de las deliberaciones y determinaciones tomadas.
17. Hacer seguimiento a la implementación de las tablas de retención documental y tablas de valoración documental, así como al Modelo Integrado de Planeación y Gestión, en los aspectos relativos a la gestión documental.
La alta dirección podrá asignar funciones adicionales, siempre que estas se relacionen con el desarrollo de la normatividad colombiana en materia de archivos y gestión documental.
PARÁGRAFO. Las entidades públicas deberán ceñirse a los lineamientos y políticas del Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones en lo concerniente con el uso de tecnologías, gobierno en línea, la iniciativa cero papel, y demás aspectos de competencia de este Ministerio.
Es decir, todas las funciones en cuanto a la gestión documental y de archivo de la entidad, se deben decidir por mandato legal, por parte del Comité Institucional de Gestión y Desempeño, antes Comité Institucional de Desarrollo Administrativo, siendo la autoridad competente al interior del ICBF, para realizar modificaciones a los programas de gestión documental, entre los que se encuentra, el manejo de las Tablas de Retención Documental[15], disposición que armoniza con el inciso segundo del artículo 2.8.2.2.1. del Decreto Único 1080 de 2015, evaluación de documentos de archivo.
3. TABLA DE RETENCIÓN DOCUMENTAL- HISTORIAS DE ATENCIÓN DEL ICBF
La Tabla de retención documental “es un listado de series, con sus correspondientes tipos documentales, a las cuales se asigna el tiempo de permanencia en cada etapa del ciclo vital de los documentos”[16] y está catalogado como un Instrumento archivístico para la gestión documental de acuerdo a las normas que regulan la materia.
A su vez, la Historia de Atención, que se menciona en el texto de la consulta, es un documento único, nacional, privado, individual, obligatorio, confidencial y sometido a reserva en los casos que determina la Ley, en el cual se registran cronológicamente las condiciones, situaciones, hechos, conceptos, actuaciones, ubicaciones, evolución y resultados del proceso de atención de los beneficiarios de los servicios del ICBF, en concordancia con la Constitución Política de Colombia, artículo 44; Ley 640 de 2001, artículo 40; Ley 23 de 1991 artículos 47 y 50; Ley 1098 de 2006 capítulo II, y Resolución 8720 de 2018.[17]
La definición anterior, está extendida a las Tablas de Retención Documental correspondiente a las Regionales del ICBF que son el anexo de la Resolución 13130 de 2018[18], expedida en cumplimiento de la actualización ordenada en la ley.
La misma Tabla de Retención Documental, en la descripción de los procesos, sostiene que, luego de su tiempo de retención en el archivo central, se hará una muestra histórica del 10% de la producción documental por año, propendiendo por conservar aquellas historias que mayores actuaciones administrativas contengan. El resto de la documentación se elimina de acuerdo con el procedimiento establecido por la entidad.
Así mismo, las citadas tablas determinan el ciclo vital de las carpetas contentivas de las historias de atención de Niños, Niñas y Adolescentes en los archivos de gestión y archivo central, estableciendo los tiempos de retención, después de los cuales se deberán remitir al archivo histórico para su conservación permanente, conforme los procedimientos establecidos por la Dirección Administrativa del ICBF, a través del Comité Institucional de Gestión y Desempeño, de acuerdo a las competencias que fueron señaladas en el capítulo precedente.
De la anterior forma quedan establecidas las competencias, los procedimientos y las facultades que la Ley y sus disposiciones reglamentarias otorgan al ICBF para realizar las actuaciones derivadas de la gestión documental y archivística.
El marco legal dispuesto por la Ley 594 de 2000, reglamentada por las normas que fueron compiladas en el Decreto 1080 de 2015, describe de manera precisa el campo de acción y la forma y modo en que la actividad documental debe ser desarrollada por la Entidad, consagrándose como autoridad de apoyo técnico y coordinación al Archivo General de la Nación, órgano que en cumplimiento de sus funciones expidió el Acuerdo No 039 de 2002[19]. Se cita allí de manera precisa, la forma, protocolo y etapas que deben seguir las entidades del Estado en sus diferentes niveles de la organización administrativa, territorial y por servicios y las entidades privadas que prestan servicios públicos, para la elaboración y aplicación de las Tablas de Retención Documental.
Para esta Oficina Asesora Jurídica, no pasa desapercibido el problema que subyace con la consulta, ya que es claro que lo que se pretende con la reducción de los tiempos de retención documental de las Historia de Atención, es evitar la acumulación de expedientes que ha perdurado por varios años, lo que conlleva a un despliegue administrativo por parte de la Entidad que va acompañado de la destinación de recursos físicos, humanos y patrimoniales para acatar las directrices sobre conservación y archivo documental.
Las normas citadas anteriormente, aparte de regular la gestión documental, abren el espectro de modernización de la actividad institucional para que las entidades integrantes del Sistema Nacional de Archivo, acorde con las nuevas tecnologías, edifiquen, de ser necesario, una justificación para recurrir a las herramientas digitales que permitan salvaguardar los archivos institucionales, obrando de acuerdo a los parámetros legales, normativos y técnicos, siempre con el acompañamiento del Archivo General de la Nación como autoridad máxima y coordinadora de la actividad que se pretende desarrollar y que se encuentra taxativamente contempla en el Decreto 1080 de 2015.[20]
De manera puntual, el numeral 5 del artículo 2.8.2.1.16 del Decreto Único 1080 de 2015 prevé esta actividad y concede competencia a las autoridades respectivas de las entidades, para nuestro caso, al Comité Institucional de Gestión y Desempeño, para: “Llevar a cabo estudios técnicos tendientes a modernizar la función archivística de la entidad, incluyendo las acciones encaminadas a incorporar las tecnologías de la información en la gestión de documentos electrónicos de conformidad con lo establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo."
Al respecto, el Archivo General de la Nación, en el marco de sus competencias ya se ha pronunciado[21] en cuanto a las recomendaciones para llevar a cabo procesos de digitalización y las comunicaciones oficiales electrónicas en el marco de la iniciativa cero papel, parámetros que se han dado en consonancia con los avances tecnológicos que se encuentran debidamente reglamentados por el Ministerio de las Nuevas Tecnologías, convirtiéndose por lo tanto, en una herramienta que puede aportar soluciones y reducción de costos que optimizan la gestión administrativa al interior de la Entidad.
Sin embargo, para que esta alternativa pueda ser viable y materializarse, demanda del concurso de las áreas técnicas y de las diferentes oficinas y direcciones que conforman el Comité Institucional de Gestión y Desempeño, para que de acuerdo a los criterios y procedimientos ya expuestos, se construya una propuesta sustentada en la necesidad y las bondades que significa adoptar y recurrir a las herramientas tecnológicas, y que en el marco legal, se cumplan los requerimientos dispuestos para tal fin, garantizando que los fines esenciales de la gestión documental y en especial de archivo, sean satisfechos en el tema especial de las Historias de Atención.
4. CONCLUSIONES
En consecuencia de las anteriores consideraciones de orden legal y normativo, se concluye lo siguiente:
1. La selección de la serie documental, Historias de Atención, con el objetivo de ser modificados los tiempos de retención y disposición final, es viable, ya que así lo determina la ley y las normas concordantes y complementarías, en tanto los procedimientos y competencias están taxativamente descritos.
2. Los criterios y las justificaciones para modificar los tiempos de retención y disposición final de las tablas de retención documental, deben atender a un estudio de las áreas respectivas donde estos sean generados, y deben obedecer los lineamientos y mandatos constitucionales, legales y normativos, en especial para las Historia de Atención, ya que en este documento, se materializan procesos encaminados a la protección y guarda de derechos consagrados en la Constitución Política y en la Ley.
3. El Comité Institucional de Gestión y Desempeño, antes Comité Institucional de Desarrollo Administrativo, es la autoridad competente al interior del ICBF para realizar modificaciones a los programas de gestión documental, entre los que se encuentra, el manejo de las Tablas de Retención Documental, competencia que está dispuesta en la Resolución 12068 de 31 de diciembre 2019[22] dando cumplimiento al artículo 2.8.2.2.1. del Decreto Único 1080 de 2015.
4. Las actuaciones que en este sentido sean iniciadas por el ICBF, deben contar con el acompañamiento técnico del Archivo General de la Nación, en calidad de autoridad orientadora y coordinadora como lo dispone la Ley 594 de 2000.
5. El Marco Legal descrito, Ley 594 de 2000 y el Decreto Único 1080 de 2015, junto con las Circulares y Acuerdos emitidos por el Archivo General de la Nación, facultan a las entidades públicas para iniciar la modernización en la gestión documental, proceso que deben estar precedido por un riguroso análisis legal, y se deben indicar claramente los beneficios esperados frente al costo de la inversión a realizar.
6. El Comité Institucional de Gestión y Desempeño, tiene como función, taxativamente descrita en la ley y la normatividad interna, llevar a cabo estudios técnicos tendientes a modernizar la función archivística de la entidad, incluyendo las acciones encaminadas a incorporar las tecnologías de la información en la gestión de documentos electrónicos, como está dispuesto en el artículo 2.8.2.1.16 del Decreto Único 1080 de 2015.
La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6° del Decreto 987 de 2012.
Cordialmente,
EDGAR LEONARDO BOJACA CASTRO
Jefe Oficina Asesora Jurídica
1. Artículo 1 y 2 de la Ley 594 de 2000.
2. Artículo 5 de la Ley 594 de 2000
3. Artículo 6 de la Ley 594 de 2000
4. Artículo 10 de la Ley 594 de 2000
5. Por el cual se reglamenta el Sistema Nacional de Archivos, se establece la Red Nacional de Archivos, se deroga el Decreto número 4124 de 2004 y se dictan otras disposiciones relativas a la administración de los archivos del Estado
6. Por el cual se reglamenta el Título V de la Ley 594 de 2000, parcialmente los artículos 58 y 59 de la Ley 1437 de 2011 y se dictan otras disposiciones en materia de Gestión Documental para todas las Entidades del Estado.
7. "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Cultura”
8. Artículo 4 de la Ley 594 de 2000
9. Artículo 6, literal b. Ley 594 de 2000
10. Parágrafo 3 del artículo 14 de la Ley 594 de 2000
11. Parágrafo único artículo 18 de la Ley 594 de 2000
12. PARÁGRAFO 1° del artículo 2.8.3.1.2.. Entiéndase por Tabla de Retención Documental la lista de series documentales con sus correspondientes tipos de documentos, a los cuales se les asigna el tiempo de permanencia en cada etapa del ciclo vital de los documentos.
13. Por la cual se Integra y reglamenta el Comité Institucional de Gestión y Desempeño del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
14. Por la cual se Integra y reglamenta el Comité Institucional de Gestión y Desempeño, se crea el subcomité de Arquitectura Empresarial y a Mesa Tésnica de Sistemas y Gestión de Información del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
15. El Comité Interno de Archivo de la respectiva entidad es el responsable de aprobar el resultado del proceso de valoración de los documentos de archivo, a partir de agrupaciones documentales en series y subseries, sean estos físicos o electrónicos y de aprobar las tablas de retención documental o las tablas de valoración documental.
16. Decreto Único 1080 de 2015 Articulo 2.8.7.1.3.
17. Por la cual se aprueba la modificación del Lineamiento Técnico Administrativo de Ruta de Actuaciones para el restablecimiento de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, con sus Derechos Inobservados, Amenazados o Vulnerados, aprobado Mediante Resolución 1526 de 2016.
18. "Por la cual se actualizan y adoptan las Tablas de Retención Documental aplicables al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar-Cecilia de la Fuente de Lleras"
19. Por el cual se regula el procedimiento para la elaboración y aplicación de las Tablas de Retención Documental en desarrollo del artículo 24 de la Ley 594 de 2000.
20. El Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado, emitirá concepto sobre el impacto de la implantación de las nuevas tecnologías en la gestión documental de forma que se garantice homogeneidad en la gestión archivística del Estado y la preservación de los documentos electrónicos que conforman el patrimonio documental digital.
21. Circular Externa 5 de 2012.
22. Por la cual se integra y reglamenta el Comité Institucional de Gestión y Desempeño, se crea el Subcomité de Arquitectura Empresarial y la Mesa Técnica de Sistemas y Gestión de Información del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
