CONCEPTO 202310400000003023 DE 2023
(enero 17)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR
MEMORANDO
| Para: | SANDRA PATRICIA ÑAÑEZ ORTÍZ Directora de Familias y Comunidades (E) |
| Asunto: | Concepto sobre la posibilidad de ampliar la oferta de los programas desarrollados por la Dirección de Familias y Comunidades a familias que en su composición no cuenten con niños, niñas, adolescentes-NNA. |
| Fecha: | 17 de enero de 2023 |
Estimada doctora xxxxxxxxxxx:
De manera atenta esta Oficina emite el concepto solicitado sobre la posibilidad de ampliar la oferta de los programas desarrollados por la Dirección de Familias y Comunidades a familias que en su composición no cuenten con niños, niñas, adolescentes-NNA, pero que estén conformadas por adultos mayores o jóvenes hasta los 26 años, teniendo en cuenta los cambios jurisprudenciales y doctrinales respecto al concepto de familia.
Previo análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Política, 26 del C.C., 13 del C.P.A.C.A, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015, y el numeral 4 del artículo 6 del Decreto 987 de 2012, se procede a dar respuesta en los términos que siguen:
1. PROBLEMA JURÍDICO
De acuerdo con lo expresado por la Dirección de Familias y Comunidades, se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es posible ampliar la oferta de los programas desarrollados por la Dirección de Familias y Comunidades a familias conformadas por adultos mayores y/o jóvenes hasta los 26 años, teniendo en cuenta el cambio que ha tenido el concepto de familia?
2. RUTA METODOLÓGICA PARA RESPONDER EL PROBLEMA JURÍDICO
Para dar respuesta al problema jurídico: (i) se establecerá el marco jurídico aplicable; (ii) se revisarán los antecedentes de la solicitud; y (iii) se realizará el respectivo análisis jurídico concerniente a la pregunta formulada y se presentará la respuesta respectiva.
2.1 MARCO NORMATIVO APLICABLE
Con el fin de resolver el asunto se tendrá en cuenta la Ley 489 de 1998, La Ley 7 de 1979, Decreto 987 de 2012, Manuales Operativos modalidades de la Dirección de Familias y Comunidades, Decreto 879 de 2020, Ley 2231 de 2022 así como jurisprudencia de la Corte Constitucional.
2.2 ANTECEDENTES EXPUESTOS POR LA DIRECCIÓN DE FAMILIAS Y COMUNIDADES
La Dirección de Familias y Comunidades en la solicitud de concepto presentado ante esta Oficina, abordó los programas que desarrolla, así como las funciones que le son atribuidas por el Decreto 987 de 2012 e hizo hincapié acerca de lo que ha dicho la jurisprudencia del Consejo de Estado y Corte Constitucional sobre el concepto de familia para luego sentar su posición frente al tema solicitado.
A continuación, se hará referencia a la posición de la Dirección de Familias y Comunidades en la que se concluye que la oferta del Instituto debe ser ampliada a los adultos mayores y a los jóvenes hasta los 26 años de edad, dado el cambio del concepto de familia.
“Con relación a los adultos mayores, la Honorable Corte Constitucional ha dicho que 'Los adultos mayores son un grupo vulnerable, por ello han sido catalogados como sujetos de especial protección constitucional en múltiples sentencias de esta Corporación. Desde el punto de vista teórico, esto puede obedecer a los tipos de opresión, maltrato o abandono a los que puede llegar a estar sometida la población mayor, dadas las condiciones, físicas, económicas o sociológicas, que la diferencian de los otros tipos de colectivos o sujetos. como sujetos de especial protección constitucional.4
La misma alta Corporación ha expresado que 'Por otro lado, las Leyes 1251 de 2008 y 1850 de 2017 contemplaron una serie de medidas tendientes a procurar la protección, promoción y defensa de los derechos de los adultos mayores. Para tales fines, dispusieron un conjunto de deberes en cabeza del Estado, entre los que se encuentran: a) promover una cultura de solidaridad hacia el adulto mayor; b) eliminar toda forma de discriminación, maltrato, abuso y violencia sobre los adultos mayores; c) generar acciones y sanciones que exijan el cumplimiento de las obligaciones alimentarias a las familias que desprotejan a los adultos mayores[80]; y d) promover la creación de redes familiares, municipales y departamentales buscando el fortalecimiento y la participación activa de los adultos mayores en su entorno, con el fin de permitir a los adultos mayores y sus familias fortalecer vínculos afectivos, comunitarios y sociales5.
Agregando que '(...) las normas en cita también adjudicaron deberes en cabeza de la familia, como, por ejemplo: a) propiciar al adulto mayor de un ambiente de amor, respeto, reconocimiento y ayuda; y b) proteger al adulto mayor de todo acto o hecho que atente o vulnere los derechos a la vida, integridad, honra y bienes[82]. Igualmente, el artículo 9 de la Ley 1850 de 2017[83] indicó que las personas adultas mayores tienen derecho a los alimentos y demás medios para su mantenimiento físico, psicológico, espiritual, moral, cultural y social.
Tales alimentos y demás medios deberán ser proporcionados por quienes se encuentran obligados de acuerdo con la ley y su capacidad económica[84]. En virtud de lo anterior, y en caso de no lograr la conciliación, corresponderá a los comisarios de familia fijar una cuota provisional de alimentos6.
Con relación a los derechos de los mayores de 18 años y menores de 26, se encuentra que la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes, es el único tratado internacional centrado específicamente en los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales de las personas jóvenes. Fue firmado en la ciudad de Badajoz, España, en octubre de 2005, y entró en vigor el 1 de marzo de 2008. Con el propósito de ampliar y especificar derechos contemplados en la Convención, en función de las realidades juveniles contemporáneas, el Organismo Internacional de Juventud para Iberoamérica (OIJ) impulsó en 2016 su actualización a través de un Protocolo Adicional, que fue firmado el mismo año, en la ciudad de Cartagena de Indias, Colombia.
Gracias a este proceso de fortalecimiento y difusión, el Pacto Iberoamericano de Juventud que fue aprobado en la XXV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, incorporó, en su Acuerdo 2, el compromiso de los países con el reconocimiento de los derechos de las personas jóvenes, mediante el impulso a la ratificación y promoción de la Convención. Este instrumento jurídico puede abordarse desde dos perspectivas. La primera de ellas, remite a su naturaleza de documento jurídico, de pacto internacional, que se viene insertando en el concierto del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y que insta a los Estados de la región a comprometerse con el respeto y la garantía de los derechos de todas las personas jóvenes. La segunda, por su parte, enfatiza al carácter práctico del instrumento, en tanto permite el conocimiento, el ejercicio y el disfrute pleno de todos sus derechos por parte de las personas jóvenes.
Desde esta doble perspectiva, la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes se ha convertido en norma legal interna de obligatorio cumplimiento para los Estados que la han ratificado, así como en documento orientador para el diseño y la implementación de políticas, programas, proyectos e iniciativas en materia de juventud, con enfoque de derechos, que puede ser referenciado y aplicado tanto por los gobiernos como por las y los ciudadanos. De allí su gran aporte al ejercicio de una ciudadanía integral fundamentada en el reconocimiento de las personas jóvenes como sujetos de derechos y acorde con las distintas realidades socioeconómicas, políticas, culturales y tecnológicas de la región. El OIJ, al difundir el texto de estos dos instrumentos, está convencido del papel fundamental que tiene garantizar el ejercicio de los derechos de las personas jóvenes en el desarrollo regional y el bienestar de la sociedad iberoamericana.
Por ello, su compromiso decidido con la ratificación, apropiación y uso efectivo de la Convención Iberoamericana de Derechos de los Jóvenes y su Protocolo Adicional. Así las cosas, el concepto de familia ha sufrido profundas transformaciones que ha permitido actualizarlo y hacerlo compatible con la realidad social. La Constitución Política de 1991, consagra el principio de la igualdad constitucional como un axioma que parte del supuesto de realizar un tratamiento igual para los iguales y desigual para los desiguales; con fundamento en esta perspectiva la Honorable Corte Constitucional ha desarrollado los conceptos de sujetos de especial protección constitucional y de protección constitucional reforzada.
El ICBF como entidad del Estado colombiano que trabaja por la prevención y protección integral de la primera infancia, la niñez, la adolescencia y el bienestar de las familias en Colombia, brinda atención especialmente a aquellos en condiciones de amenaza, inobservancia o vulneración de sus derechos. En razón a ello contribuye, conforme a sus competencias de ley, con la protección integral de las niñas, los niños y adolescentes, lo cual efectúa con sus programas, estrategias y servicios de atención.
Desde su creación mediante la Ley 75 de 1968 y con la implementación de la Ley 7 de 1979, la misionalidad de la entidad se ha direccionado hacia la protección de los niños, niñas, adolescentes, así como en el fortalecimiento de las familias como entorno protector y principal agente de transformación social, Sin embargo, esto no es óbice para que pueda brindarse atención a familias donde no haya miembros de ese rango especifico poblacional, si se atienden los principios constitucionales y los criterios de aplicación del derecho viviente que ha desarrollado la Honorable Corte Constitucional, manifestando que dicha doctrina “(...) busca dos propósitos esenciales: (i) armonizar el carácter abstracto del control constitucional con los significados concretos y efectivos que adquieren las disposiciones jurídicas demandadas en la práctica jurídica y social; y (ii) armonizar el reconocimiento y protección de la autonomía de los funcionarios judiciales en la interpretación de la ley con la función que corresponde a esta Corte de guardar la integridad y supremacía de la Constitución7.”
Por lo anterior, teniendo en cuenta que los cambios jurisprudenciales y doctrinales han ampliado desde lo social y desde su tipología el concepto de familia; de acuerdo con las competencias propias del ICBF y específicamente la Dirección de Familias y Comunidades, determinadas en el artículo 34 del Decreto 987 de 2012, ¿resultaría procedente incluir de manera específica dentro de la población objetivo de atención, familias que en su composición no cuenten con niños, niñas, adolescentes, pero que estén conformadas por adultos mayores o jóvenes hasta los 27 años?
ANÁLISIS JURÍDICO
Con el fin de abordar el tema solicitado se hará referencia a las competencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así como el alcance de la población atender y, en particular, se hará referencia a las competencias y funciones de la Dirección de Familias y Comunidades.
1. Naturaleza del ICBF y alcance de sus competencias
Con el fin de determinar claramente el alcance de las competencias y funciones del ICBF en relación con el asunto consultado, es necesario incluir en el análisis aspectos tanto previos como posteriores a la Constitución de 1991 en relación con la evolución y reformas de la estructura del Estado.
La Constitución de 1886 no establecía claramente un régimen de organización administrativa. Las bases fundamentales de la organización administrativa en Colombia fueron fijadas con la reforma constitucional de 1968(1), que además especificó las entidades básicas que a partir de entonces forman parte de la administración pública nacional: ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de Economía mixta.
En desarrollo de esta reforma y teniendo en cuenta las exigencias cada vez mayores de servicios públicos, por una parte, se adoptaron los diferentes regímenes legales que definieron los criterios y principios para orientar la organización y funciones de esa administración. Entre estos se destacan el Decreto-Ley 1050 de 1968, sobre integración de la administración nacional, y el Decreto-Ley 3130 de 1968, estatuto de las entidades descentralizadas en el que se identificaron los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de Economía mixta. Por otro lado, conforme a estas normas, se crearon múltiples entidades(2) especialmente bajo la forma de establecimientos públicos, entre ellas, el ICBF mediante la Ley 75 de 1968.
Con la Constitución de 1991 se conservaron estas figuras tradicionales, por cuanto se han utilizado en el derecho colombiano para la atención de las funciones y fines del Estado:
“ARTÍCULO 115. (...) Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva.
ARTÍCULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:
(...)
7. Determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo, crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía mixta.
ARTÍCULO 189. Corresponde al Presidente de la República como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:
(...)
17. Distribuir los negocios según su naturaleza, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos.
También la Carta contempló la posibilidad de que este tipo de entidades existieran en las estructuras de la administración departamental (artículo 300 CN) y municipal (artículo 313 CN) y fijó reglas específicas sobre el nombramiento de los gerentes o directores de los establecimientos públicos nacionales (artículo 189 numeral 13), así como de los que funcionan en el nivel departamental (numeral 5 y 13 del artículo 305) y municipal (numeral 3 del artículo 315). Sin embargo, la Constitución de 1991 no definió el concepto, alcance y funciones de las entidades descentralizadas, por lo que en estas materias siguió rigiendo el régimen fijado desde 1968, el cual vino a ser sustituido treinta (30) años después con la Ley 489 de 1998, mediante la cual se reguló el ejercicio de la función administrativa, se determinó la estructura y se definieron los principios y reglas básicas de la organización y funcionamiento de la administración pública.
En relación con la descentralización por servicios, la Corte Constitucional la define “como la atribución de competencias o funciones de la administración a determinadas entidades creadas para la gestión estatal de actividades especializadas”(3). Como modalidad organizativa prevista en la Constitución, la descentralización por servicios “comporta la existencia de personas dotadas de autonomía jurídica patrimonial y financiera, articuladas administrativa y funcionalmente con el Estado, a las cuales se les asignan por la ley potestades jurídicas específicas”(4) En este sentido, la descentralización por servicios se justifica en que “en un momento dado el Estado considera que determinada actividad ha adquirido tal importancia, que será mejor desarrollada si se desprende de su competencia global, y se la entrega a otra entidad con el fin de que la ejerza autónomamente”(5).(6).
Sobre las formas concretas de descentralización, podemos señalar que el establecimiento público es un organismo de estirpe constitucional, que tiene a su cargo la prestación de servicios públicos o el ejercicio de funciones administrativas que, dadas sus características y fines, requieren de la sujeción a un régimen diferente al aplicable a las relaciones entre particulares, esto es, de derecho público. Actualmente, están definidos por la Ley 489 de 1998, así:
“ARTÍCULO 70. ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS. Los establecimientos públicos son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios públicos conforme a las reglas del Derecho Público (...)
Ahora bien, la Ley 489 de 1998 establece que los organismos y entidades administrativos deberán ejercer con exclusividad las potestades y atribuciones inherentes, de manera directa e inmediata, respecto de los asuntos que les hayan sido asignados expresamente por la ley, la ordenanza, el acuerdo o el reglamento ejecutivo.(7)
En cuanto a los establecimiento públicos, el artículo 71 de dicha norma dispone que estos tendrán autonomía administrativa y financiera la cual se ejercerá conforme a los actos que los rigen y en el cumplimiento de sus funciones, se ceñirán a la ley o norma que los creó o autorizó y a sus estatutos internos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en ellos.
La Ley 7 de 1979, en su artículo 12, dispone que el “Bienestar Familiar es un servicio público a cargo del Estado y se prestará a través del "Sistema Nacional de Bienestar Familiar" que se establece en esta norma y por los organismos oficiales y particulares legalmente autorizados”. Como integrante de dicho sistema, de acuerdo con la normatividad vigente, el ICBF es un establecimiento público descentralizado del orden nacional, que tiene como objeto fortalecer la integración y el desarrollo armónico de la familia, proteger a los niños, niñas y adolescentes, y garantizar sus derechos.(8)
Por lo anterior, uno de sus principales objetivos es brindar atención integral de alta calidad a la primera infancia, prevenir vulnerabilidades o amenazas y proteger a los niños, niñas y adolescentes.
De acuerdo con el marco de la implementación del Modelo Integrado de Planeación y Gestión adoptado por medio del Decreto 1499 de 2017, así como lo dispuesto en la Resolución 11980 de 2019, mediante la cual se adopta el “Modelo de Planeación y Sistema Integrado de Gestión del ICBF”, como parte de la planeación y el direccionamiento estratégico de la entidad los objetivos definidos del ICBF, los cuales constituyen las metas a cumplir mediante las acciones enmarcadas en la planeación institucional. Para esto se han definido 8 objetivos estratégicos dentro de los cuales se encuentra el de garantizar intervenciones pertinentes y de calidad, dirigidas a los niños, niñas, adolescentes y jóvenes fortaleciendo el componente de familia bajo un enfoque diferencial y territorial.(9)
2. Competencias y funciones de la Dirección de Familias y Comunidades
Antes de abordar las competencias específicas de la Dirección de Familias y Comunidades es pertinente indicar que la familia como principal contexto de socialización cumple un papel esencial en el proceso de desarrollo y conservación de los individuos y de la sociedad. Socialización que basada en la confianza, el aprendizaje para la vida y los procesos de vinculación emocional generan procesos identitarios de orden personal y colectivo que crean valor social y capital humano.(10)
En la medida en que se protege como unidad del capital social se está protegiendo a los niños, niñas y adolescentes que la integran. Por esta razón es importante que en la atención a niños, niñas y adolescentes en los diferentes programas del Sistema Nacional de Bienestar Familiar - SNBF, se incluya a la familia y reconozca su valor social, identificando sus niveles de desarrollo en los procesos psico-socio-económicos y culturales.(11)
El Decreto 117 de 2010 derogado por el Decreto 987 de 2012, estableció la estructura del ICBF con el objetivo de cumplir a cabalidad las funciones que le han sido atribuidas por las leyes, dentro de la cual se encuentra la Dirección de Familias y Comunidades.
Dicha dependencia tiene como función principal la de Diseñar y ejecutar programas de acompañamiento familiar psicosocial y comunitario para impulsar el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes, así como reducir y mitigar los efectos de la violencia, el abuso o la negligencia en su contra. Así mismo, brinda orientaciones técnicas para que los servicios que presta el ICBF y otras entidades públicas, fortalezcan el trabajo con las familias y las reconozcan como sujetos colectivos que gozan de especial protección del Estado, por lo que se encuentran en el centro de la política social moderna.(12) funciones están dadas en el artículo 34 del Decreto 987 de 2012 y que se mencionan a continuación las más relevantes:
“1. Liderar la implementación de las políticas, planes, programas y proyectos relativos a la familia y comunidad dentro del ICBF, definidos por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y por las demás entidades y organismos competentes. 2. Definir los lineamientos que se deben seguir a nivel nacional y regional para levar a cabo la detección de necesidades asociadas a la Familia y Comunidad en los programas del Instituto, dentro del marco de las normas vigentes y las políticas del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación. 3. Dirigir la implementación de las políticas relacionadas con familia y comunidad, en conjunto con el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, para garantizar su inclusión en los programas y servicios del ICBF dirigidos a las familias beneficiarias de sus programas.
4. Definir los criterios para la realización de diagnósticos y estudios, en coordinación con la Dirección de Planeación y Control de Gestión, que permitan conocer y mantener actualizada la información de la situación de la familia y comunidad en el país, los avances en el desarrollo de la política pública. 5. Diseñar los referentes de atención de la familia y comunidad, en coordinación y articulación con las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y todos aquellos referentes conceptuales y operativos que se requieran para el desarrollo de la política y la atención. 8. Formular en coordinación con la Subdirección General, la política nacional de prevención para la familia y comunidad. 9. Diseñar las campañas formativas, culturales y educativas en el nivel nacional y territorial para la promoción y prevención en temáticas de dinámica familiar que apoyen la prevención de las diferentes violencias que se dan a su interior.”
La Dirección de Familias y Comunidades cuenta con dos modalidades a su cargo Mi Familia y Territorios Étnicos con Bienestar Mi Familia, de acuerdo con su Manual Operativo se constituye en un acompañamiento psicosocial especializado dirigido a las familias, que busca promover su desarrollo integral y el fortalecimiento de sus capacidades como corresponsables en la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y prevención de advertir e informar la violencia, abusos o negligencia en contra de los NNA al interior de los hogares.
Señala el documento mencionado que este modelo de atención parte de las aproximaciones teóricas y prácticas de programas de “visitas en el hogar” (Wasik & Bryant, 2001) y terapias multisistémicas (Borduin, Brown, & Sheerin, 2018; Littell, Popa, & Forsythe, 2005) que tienen como fundamentos la teoría de los sistemas, sistema familiar y ecosistémica para el acompañamiento a las familias que presentan riesgos de vulneración de derechos de los NNA o donde ya se han materializado tales riesgos, entre otras dificultades.
Por otro lado, Territorios Étnicos con Bienestar, de acuerdo con el Manual Operativo dispuesto para su desarrollo, tiene como propósito central el fortalecimiento de las familias y comunidades étnicas para la protección y la promoción del desarrollo de los niños, niñas, adolescentes y jóvenes, partiendo de reconocerlas como sujetos colectivos de derechos e interlocutores válidos, con capacidad de identificar sus intereses y necesidades.
Señala dicho documento que, a partir de los desarrollos conceptuales sobre los proyectos de desarrollo basados en comunidad, la modalidad promueve la construcción comunitaria y participativa de comprensiones en torno a la protección integral de la niñez de grupos étnicos, a través del diálogo intercultural, intergeneracional y de reconocimiento del principio de enfoque diferencial, en razón de la discapacidad, género, identidad de género y diversidad sexual.
De acuerdo con las dos modalidades planteadas las mismas se pueden ver como transversales a los demás programas desarrollados por el ICBF, en cuanto a que las Familias y Comunidades son eje central en la protección de los NNA y jóvenes, quienes potencian su desarrollo, protección y cuidado.
3. Atención a los jóvenes y adultos mayores
3.1. Atención a Jóvenes
A través del Decreto 879 de 2020 se modificó la estructura del ICBF con el fin de crear la Dirección de Adolescencia y Juventud, quien es la encargada de liderar los planes, programas y proyectos relativos a la adolescencia y a la juventud para encaminarla a mejorar el acceso a oportunidades para que construya y desarrolle su proyecto de vida. El proceso de ajuste de la nueva oferta programática del ICBF con el que se va a atender a esta población se plantea de acuerdo con las consideraciones normativas que componen el aparato constitucional y de política que enmarca al ICBF.(13)
En cumplimiento del mandato establecido en la Ley 1955 de 2019, se creó la Estrategia Sacúdete liderada por la Consejería Presidencial para la Juventud - Colombia Joven, con la cual se pretende contribuir al cierre de brechas a través de la focalización del desarrollo y el impulso de la productividad en sectores estratégicos para favorecer la promoción de la equidad en las y los jóvenes.(14)
Dicha estrategia fue concebida como un programa que aporta a la promoción de los derechos, la prevención de las vulneraciones y el fortalecimiento de las habilidades del siglo XXI de adolescentes y jóvenes entre los 14 y los 28 años, a través de metodologías disruptivas que brindan oportunidades para la conexión con servicios especializados y ofertas de empleo, educación y emprendimiento, que permiten a adolescentes y jóvenes formular proyectos de vida, a partir de la identificación de sus talentos e intereses, brindando herramientas concretas para su desarrollo y el de sus comunidades, en el marco de la innovación con enfoque territorial, la creatividad, el desarrollo sostenible y la transformación social.(15)
Posteriormente, a través de la Ley 2231 de 2022, por la cual se establece la política de Estado "Sacúdete" para el desarrollo de la juventud y la continuidad del curso de vida de los jóvenes, la cual establece los criterios para fomentar y gestionar una atención integral que fortalezca el desarrollo y el curso de vida de la juventud en Colombia.(16)
De acuerdo con la referida Ley, dicha estrategia es una respuesta a las necesidades multidimensionales de la juventud colombiana, en aspectos emocionales, sociales, económicos, culturales y políticos, al permitir la consolidación de sus trayectorias y formulación de proyectos de vida.(17)
Dicho precepto normativo añade que esta es una estrategia de formación y acompañamiento a adolescentes y jóvenes entre los 14 y 28 años, que les permite estructurar proyectos de vida sostenibles y fuera de la ilegalidad, a partir de metodologías de fortalecimiento de habilidades del siglo XXI y la implementación de acciones en los ámbitos de la salud emocional, mental y física, educación, familiar, deporte, empleo, emprendimiento, arte, cultura y formación de la ciudadanía, que contribuyen al tránsito armónico de la adolescencia a la edad adulta, de acuerdo con el concepto de curso de vida.(18)
De acuerdo con lo expuesto, uno de los grupos objetivo del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar son los jóvenes, entendidos como “toda persona entre 14 y 28 años cumplidos en proceso de consolidación de su autonomía intelectual, física, moral, económica, social y cultural”(19)
3.2. Atención a los adultos mayores
A través del concepto 122 de 2017 del ICBF, se abordó el tema de la Protección especial al adulto mayor en Colombia al respecto se señaló que la Constitución Política, partiendo de la aplicación del principio de Solidaridad y de la Protección a la Dignidad Humana, consagra un amparo especial para los adultos mayores como población vulnerable que requiere la atención preferente del estado, lo cual se evidencia en disposiciones de rango constitucional, del Derecho Internacional y legal colombiano.
De acuerdo con la Corte Constitucional(20) tratándose de adultos mayores existe una carga específica “en cabeza del Estado de la sociedad y la familia para que colaboren en la protección de sus derechos, ya que éstos se encuentran en una situación de vulnerabilidad mayor en comparación con otras personas. Sin embargo, el Estado es el principal responsable de la construcción y dirección de este trabajo mancomunado, que debe tener como fin último el avance progresivo de los derechos de la población mayor(21)'.”
Dicha importancia de dar protección y cuidado, así como condiciones especiales se ha visto reflejada en el derecho nacional e internacional. En cuanto al derecho nacional se han proferido varias normas que establecen la protección y cuidado del adulto mayor en cabeza de varias entidades a nivel nacional y territorial. La Sentencia T-252 de 2017 hace un análisis sobre dicha normatividad la cual se pasará a referenciar:
“Ley 687 de 2001 se comienza a hablar de los Centros de Vida, destinados a proteger y brindar servicios a los adultos mayores, y se autoriza a las asambleas departamentales y concejos distritales y municipales “para señalar el empleo, la tarifa discriminatoria y demás asuntos inherentes al uso de la estampilla pro-dotación y funcionamiento de los Centros de Bienestar del Anciano, centros de la vida para la tercera edad en todas las operaciones que se realicen en sus entidades territoriales(22) Igualmente, para aquellos centros en los que los ancianos indigentes no pernocten, se impone la obligación de garantizar “el soporte nutricional, actividades educativas, recreativas, culturales y ocupacionales(23)
Posteriormente, la Ley 700 de 2001 desarrolla el artículo 46 de la Constitución y está dirigida especialmente a aquellos adultos mayores pensionados. A través de ésta el Estado se obliga a consignar la mesada correspondiente en la entidad financiera que el adulto mayor elija, a hacerles el pago de las mesadas cualquier día del mes una vez ya se haya consignado, y brinda la posibilidad de reclamar su mesada en cualquier ventanilla de la entidad financiera sin excepción, todo esto bajo la vigilancia de la Superintendencia Financiera.
Por otro lado, la Ley 1091 de 2006 advierte que todo ciudadano mayor de 65 años, residente en Colombia, es considerado “Colombiano de Oro” y, en consecuencia, es acreedor a una credencial que lo identifica como tal. Esta credencial le otorga un gran número de beneficios y de garantías muy positivas para el proceso de protección de los adultos mayores; estos están enunciados en el artículo 3 de la ley en comento, que dice lo siguiente: “Todo Colombiano de Oro gozará de un régimen especial, el cual le confiere derecho a atención preferencia! ágil y oportuna así como el servicio de salud brindado por el Sistema General en Seguridad Social Integral, y también gozará de descuentos en programas especiales de turismo ofrecidos por las Cajas de Compensación Familiar, para los no afiliados y afiliados”.
Igualmente, los adultos mayores cuentan con la Ley 1171 de 2007 que tiene por objeto “conceder a las personas mayores de 62 años beneficios para garantizar sus derechos a la educación, a la recreación, a la salud y propiciar un mejoramiento en sus condiciones generales de vida”. Esta norma permite a las personas mayores de 62 años, indistintamente de si son nacionales o extranjeros, acceder a toda esta clase de beneficios con sólo presentar su cédula de ciudadanía, o un documento de identificación que acredite su edad, en el caso de los extranjeros.
Es importante referir también a la Ley 1251 de 2008, cuyo objeto es “proteger, promover, restablecer y defender los derechos de los adultos mayores, orientar políticas que tengan en cuenta el proceso de envejecimiento, planes y programas por parte del Estado, la sociedad civil y la familia y regular el funcionamiento de las instituciones que prestan servicios de atención y desarrollo integral de las personas en su vejez”. En su Título II define los lineamientos principales para trazar la Política Nacional de Envejecimiento y Vejez. En su Título III, los requisitos para el funcionamiento de las instituciones prestadoras de servicios de atención y protección integral al adulto mayor. Para terminar, el Título IV se refiere al Consejo Nacional del Adulto Mayor.
También se puede observar la Ley 1276 de 2009, la cual reforma la Ley 687 de 2001 y autoriza a las “Asambleas departamentales y a los concejos distritales y municipales para emitir una estampilla, la cual se llamará Estampilla para el bienestar del Adulto Mayor, como recurso de obligatorio recaudo para contribuir a la construcción, instalación, adecuación, dotación, funcionamiento y desarrollo de programas de prevención y promoción de los Centros de Bienestar del Anciano y Centros de Vida para la Tercera Edad, en cada una de sus respectivas entidades territoriales”.
Por último, también es necesario traer a colación la Ley 1315 de 2009, en la que se establecen las condiciones mínimas que dignifican la estadía de los adultos mayores en los centros de protección social para el adulto mayor, centros de día e instituciones de atención. Entendidos los primeros como “Instituciones de Protección destinadas al ofrecimiento de servicios de hospedaje, de bienestar social y cuidado integral de manera permanente o temporal a adultos mayores”, las segundas como “Instituciones destinadas al cuidado, bienestar integral y asistencia social de los adultos mayores que prestan sus servicios en horas diurnas”, y las últimas como “Instituciones públicas, privadas o mixtas que cuentan con infraestructura físicas (propias o ajenas) en donde se prestan servicios de salud o asistencia social y, en general, las dedicadas a la prestación de servicios de toda índole que beneficien al adulto mayor en las diversas esferas de su promoción personal como sujetos con derechos plenos”.
Posteriormente, fue proferida la Ley 1850 de 2017, que estableció medidas de protección al adulto mayor en Colombia al penalizar el maltrato intrafamiliar por abandono y se modificaron las Leyes 1251 de 2008, 1315 de 2009, 599 de 2000 y 1276 de 2009.
De acuerdo con dicho maco normativo, las competencias para la atención y protección del adulto mayor han sido otorgadas a diferentes entidades a nivel nacional y territorial. El artículo 26 y 27 de la Ley 1251 de 2008 disponen la creación del Consejo Nacional del Adulto Mayor como órgano consultivo del Ministerio de la Protección Social de carácter permanente, el cual tendrá como fines, los siguientes:
1. Realizar el seguimiento y verificación de la puesta en marcha de las políticas, estrategias y programas que garanticen la protección e integración social de los adultos mayores.
2. Apoyar y fortalecer la participación de la comunidad, la familia y el adulto mayor en las acciones necesarias para su desarrollo físico, psíquico, económico, social y político.
3. Estimular la atención del adulto mayor por parte de las entidades públicas y privadas con calidad y eficiencia, además de velar por el funcionamiento adecuado de los programas y servicios destinados a este grupo poblacional.
4. Fomentar y fortalecer los derechos del adulto mayor contenidos en la Constitución y en esta ley.
De acuerdo con lo mencionado la atención y protección del adulto mayor en todas sus esferas, están atribuidas, como se dijo en precedencia, a varias entidades siendo la rectora del tema en particular el Ministerio de Salud y de la Protección Social a través del Consejo Nacional del Adulto Mayor.
En razón de lo expuesto, se pasarán a dar las conclusiones frente al tema sometido a consideración por parte de esta Oficina Asesora Jurídica.
4. CONCLUSIONES
En atención al análisis allegado por la Dirección de Familias y Comunidades en cuanto a la ampliación de la oferta de sus programas como consecuencia del cambio de paradigma del concepto de Familia generado en la jurisprudencia constitucional y del Consejo de Estado, nos permitimos manifestar que como se dijo en el punto 1 de este concepto, el ICBF es un establecimiento público, por tanto sus competencias y funciones están dadas por la ley y su accionar se debe circunscribir a lo allí establecido.
La competencia dada al ICBF está otorgada para la protección y defensa de los niños, niñas, adolescentes y posteriormente jóvenes, competencia última dada por la Ley 1955 de 2019 que dio origen a la creación de la Dirección de Adolescencia y Juventud, bajo la modalidad Sacúdete reconocida, a su vez, posteriormente por la Ley 2231 de 2022.
En relación con dicha competencia de atención a los jóvenes entre los 14 a 28 años de edad el ICBF debe generar espacios protectores que fomenten las habilidades multidimensionales, en aspectos emocionales, sociales, económicos, culturales y políticos, al permitir la consolidación de sus trayectorias y formulación de proyectos de vida.
En ese sentido, las funciones de la Dirección de Familias y Comunidades están dadas para generar entornos protectores para los NNA y evitar vulneraciones de sus derechos, así como potenciar sus habilidades para una crianza sana dirigida a un desarrollo integral. Las funciones de esta dependencia están relacionadas de manera transversal con los demás programas del Instituto que pretenden la defensa de los NNA. Los jóvenes, al ser una población objetivo de esta entidad, pueden ser objeto de atención desde su entorno familiar, con el fin de potenciar sus habilidades y capacidades emocionales y sociales.
Es decir, los jóvenes puede ser objeto de atención por parte de la Dirección de Familias y Comunidades, siempre y cuando las acciones a implementar se enmarquen o sean concordantes con la política de Estado Sacúdete establecida en la Ley 2231 de 2022 y demás normatividad concordante.
Con relación a las familias conformadas por adultos mayores, no sería posible dicha atención toda vez que como se referenció anteriormente de manera exhaustiva, existe un marco normativo de protección para esta población en cabeza de otras entidades como el Ministerio de Salud y de la Protección Social, así como de los entes territoriales, por lo que no es posible atribuir al ICBF competencias que no han sido dadas por la ley.
La presente respuesta tiene naturaleza de concepto jurídico y constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con los establecido en los artículos 26 del Código Civil y 28 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1 de la Ley 1755 de 2015. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Artículo 6 del Decreto 987 de 2012.
Cordialmente,
DANIEL EDUARDO LOZANO BOCANEGRA
Jefe Oficina Asesora Jurídica (E)
Los datos proporcionados serán tratados de acuerdo con la política de tratamiento de datos personales del ICBF y la Ley es 1581 de 2012.
1. Acto Legislativo N. 01 del 11 de diciembre de 1968.
2. Rodríguez Rodríguez, L. (2014). Visión Analítica de las Reformas Administrativas en Colombia, en Congreso Internacional Conmemorativo de la Ley 4 de 1913. 100 años de Administración Pública, Retos y Perspectivas (pp. 183-208). Bogotá, ESAP y Consejo de Estado.
3. Sentencias C-295 de 1995, C-1051 de 2001 y C-127 de 2003.
4. Sentencia C-784 de 2004, citada en la Sentencia C-091 de 2007.
5. Rodríguez Rodríguez, L. (2011) Estructura del Poder Público en Colombia (p. 27) Bogotá, Temis.
6. En relación con esta norma, debe destacarse que no difiere sustancialmente de la definición del Decreto-Ley 1050 de 1968: “Artículo 5. De los Establecimientos Públicos. Son organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, encargados principalmente de atender funciones administrativas, conforme a las reglas del Derecho Público, y que reúnen las siguientes características: (a) Personería jurídica; (b) Autonomía administrativa, y (c) Capital independiente, constituido con bienes o fondos públicos comunes o con el producto de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial.”
8. Artículo 1.2.1.1. del Decreto 1084 de 2015.
9.https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/documento_plan_de_accion_institucional_2022_v1_0.pdf
10.https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/lineamientos_tecnicos_para_la_inclusion_y_atencion_de_familias.pdf
11.https://www.icbf.gov.co/sites/default/files/procesos/lineamientos_tecnicos_para_la_inclusion_y_atencion_de_familias.pdf
12. https://www.icbf.gov.co/familias-y-comunidades
13. Manual Operativo Estrategia Sacúdete- ICBF
14. ídem
15. ídem
16. Artículo 1 de la Ley 2231 de 2022.
17. Artículo 3 de la Ley 2231 de 2022.
18. Ibídem
19. Manual Operativo Estrategia Sacúdete- ICBF.
20. Sentencia T- 252 de 2017
21. éste a su vez ligado al tema de los deberes sociales del Estado y de los particulares. La familia, la comunidad y el Estado concurren, en muchos casos, para el cumplimiento de los deberes sociales de apoyo, atención, protección y promoción de las personas que no están en capacidad de valerse por sí mismas. Para ello el Estado Social de Derecho se responsabiliza de la existencia de una red social ampüa, sostenibie, efciente y efectiva, con vocación de avanzar progresivamente hasta la universalidad de su cobertura que garantice a dichas personas el goce de sus derechos fundamentales, estando de cualquier forma garantizado el derecho fundamental al mínimo vital. La red social desarrolla los deberes sociales del Estado y de los particulares mediante los cuales los constituyentes definieron unos compromisos éticos. Por eso, su funcionamiento efectivo no recae solo en la familia, como sucedía con anterioridad al siglo XIX ni exclusivamente en el Estado' (Sentencia T-225 de 2005).
