CONCEPTO 37 DE 2015

(abril 17)

<Fuente: Archivo interno entidad emisora>

INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF

10400/011175

MEMORANDO

PARA:	Director de Planeación y Control de la Gestión
ASUNTO:	Pago de personal de salud dentro de los contratos de aportes.

De manera atenta en relación con el asunto de la referencia, en los términos previstos en los artículos 26 del Código Civil, 25 del Decreto 01 de 1984 - Código de lo Contencioso Administrativo, y 6o, numeral 4, del Decreto: 987 de 2012, se responde la solicitud de concepto  sobre el caso en cuestión, en los términos que siguen:

1. PROBLEMA JURIDICO

¿Quién debe asumir los costos relacionados con el talento humano (administrativo, profesional y servicios generales) en la prestación del servicio público de bienestar familiar para las modalidades de restablecimiento de Derechos de niños, niñas y adolescentes?"

2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO

Se abordará el tema analizando: (2.1) El servicio público de Bienestar Familiar; (2.2) Régimen especial para la contratación del servicio público de Bienestar Familiar; (2.3) Régimen especial para programas y actividades de interés público; (2.4 y Régimen especial del contrato de Aporte; y (2.5) Caso en concreto.

2.1 El servicio público de Bienestar Familiar

El Servicio Público de Bienestar Familiar es el "conjunto de agentes, instancias de coordinación y articulación y de relaciones existentes entre estos para dar cumplimiento a la protección integral de los niños, niñas y adolescentes y el fortalecimiento familiar en los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal”,_[1] el cual se presta por medio del Sistema Nacional de Bienestar Familiar conformado por el conjunto de organismos, instituciones, agencias o entidades públicas o privadas que total o parcialmente atienden la prestación del servicio._[2]

El artículo 205 del Código de la Infancia y la Adolescencia establece que el ICBF es el ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y tiene a su cargo la articulación de las entidades responsables de la garantía de los derechos, la prevención de su vulneración, la protección y restablecimiento de los mismos en los ámbitos nacional, departamental, distrital, municipal y resguardos o territorios indígenas.

El artículo 4 del Decreto 936 de 2013_[3] establece los principios rectores del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, indicando que:

"El Sistema Nacional de Bienestar Familiar está regido por las normas constitucionales de garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y de prevalencia de los derechos de la niñez, establecidos en el artículo 44 de la Carta Política; por la Ley 12 de 1991, por medio de la cual se adopta la Convención sobre los Derechos del Niño de la Asamblea General de las Naciones Unidas, por los principios de protección integral, interés superior de los niños, las niñas y los adolescentes, prevalencia de los derechos, corresponsabilidad, exigibilidad de los derechos y perspectiva de género, consagrados en los artículos 7, 8, 9, 10, 11 y 12 de la Ley 1098 de 2006 y por los principios rectores de las políticas públicas de Infancia, adolescencia y familia previstos en el artículo 203 de la misma ley”.

En el marco de la necesaria articulación y coordinación el mismo Decreto dispone los objetivos del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, así:

- Lograr la protección integral de la primera infancia, la infancia y la adolescencia y promover el fortalecimiento familiar a través de una respuesta articulada y oportuna del Estado bajo el principio de corresponsabilidad con la familia y la sociedad.

- Promover la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de políticas de primera infancia, infancia y adolescencia y fortalecimiento familiar en los ámbitos nacional y territorial con enfoque diferencial.

- Lograr que la primera infancia, la infancia y la adolescencia y el fortalecimiento familiar sean una prioridad social, política, técnica y financiera en el ámbito nacional y territorial.

- Mejorar el ejercicio de la participación y movilización social en torno a la protección integral de la primera infancia, la infancia, la adolescencia y el fortalecimiento familiar en los niveles nacional y territorial.

- Evaluar y hacer seguimiento del estado de realización de derechos de los niños, niñas y adolescentes.

En relación a lo anterior y teniendo en cuenta que mediante el Decreto 2388 de 1979, se reglamentan las Leyes 75 de 1968, 27 de 1974 y 7^o de 1979 se dispuso entre otras cosas:

Artículo 6. Integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar;

a) El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) sus regionales o agencias en los Departamentos, en el Distrito Especial de Bogotá, en /as Intendencias, Comisarías y en los Municipios;

(…)

Artículo 8. Hacen parte también del Sistema Nacional de Bienestar Familiar las entidades públicas o privadas, de carácter nacional, distrital, departamental, comisarial, intendencial o municipal, que habitualmente realicen actividades relacionadas con la protección, preventiva .y especial del menor, la garantía de sus derechos y la realización e integración armónica de la familia.

Artículo 12. Las actividades que realicen las entidades mencionadas en los artículos anteriores, deberán cumplirse, con estricta sujeción a las normas del servicio y a los reglamentos dictados por el ICBF.

Artículo 20. De conformidad con lo previsto en la ley 7 de 1979 y de modo especial en los artículos 12, 14, 15, 19, 20 y 21, la dirección del Sistema Nacional de Bienestar Familiar está a cargo del ICBF. En ejercicio de ella le corresponde:

(…)

9. Supervisar y controlar el funcionamiento de las entidades que constituyen el sistema y prestarle asesoría a las mismas.

Artículo 27. A partir de la vigencia del presente decreto, todos los organismos instituciones, agencias o entidades de carácter público o privado, que cumplan actividades de las mencionadas en el artículo 8o deberán ceñirse a las normas del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

En relación con la integración del Sistema, el Decreto 936 de 2013, artículo 4^o, contempla que la integración del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 7o y 43 de la Ley 489 de 1998, y conforme a las demás disposiciones legales sobre la materia, está constituido por los siguientes agentes: el Ministerio de Salud, en su calidad de entidad tutelar del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en su calidad de coordinador e integrador del servicio de bienestar familiar; los departamentos; los distritos y municipios; las comunidades organizadas y los particulares y las demás entidades o instituciones, públicas o privadas, que contribuyan o estén llamadas a contribuir, de acuerdo con su objeto de constitución o a mandato de ley o reglamento, a garantizar, directa o indirectamente, la prestación del servicio de bienestar familiar.

2.2 Régimen especial para la contratación del servicio público de Bienestar Familiar

De acuerdo con el ordenamiento constitucional son fines del Estado Social de Derecho los señalados en el artículo 2_[4] y como parte inherente a esos fines están los servicios públicos, los que a su vez, están sometidos al régimen jurídico que fije la ley._[5]

De otra parte, el artículo 44 de la Constitución Política, dispone que son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión. Señala también que serán protegidos contra toda forma de abandono y que gozarán de los demás derechos consagrados en la Constitución, en las leyes y en los tratados internacionales ratificados por Colombia. También prevé la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos y de manera particular establece que “(...) Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás.”

De manera concordante, el Código de la Infancia y la Adolescencia, en su artículo 11, parágrafo, prevé: “El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, mantendrá todas las funciones que hoy tiene (Ley 75 de 1968 y Ley 7 de 1979) y definirá los lineamientos técnicos que las entidades deben cumplir para garantizar los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, y para asegurar su restablecimiento. Así mismo coadyuvará a los entes nacionales, departamentales, distritales y municipales en la ejecución de sus políticas públicas, sin perjuicio de las competencias y funciones Constitucionales y legales propias de cada una de ellas.

En lo que tiene que ver con el servicio de Bienestar Familiar, la Ley 7 de 1979, por la cual se dictan normas para la protección de la Niñez, se establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y se dictan otras disposiciones, en su artículo 1 se dispuso que el objeto de esa ley es formular principios fundamentales para la protección de la niñez; establecer el Sistema Nacional de Bienestar Familiar; reorganizar el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y en consecuencia a partir de su vigencia, todas las actividades vinculadas a la protección de la niñez y de la familia se regirán por las disposiciones allí previstas. En el artículo 12_[6] de la misma Ley, el legislador determinó, que el Bienestar Familiar como servicio público, se prestará a través del “sistema nacional de bienestar familiar”.

De conformidad con lo establecido en el artículo 21, numeral 9 de la Ley 7 de enero 24 de 1979, “El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá entre sus funciones "(...) Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales para el manejo de sus campañas, de los establecimientos destinados a sus programas y en general para el desarrollo de su objetivo".

Del mismo modo, el Decreto 2388 de 1979, reglamentario de la Ley 7, en sus artículos 123 a 129,_[7] señala que atendiendo la naturaleza especial del servicio público de bienestar familiar, y cuando las necesidades del servicio así lo demanden, el ICBF podrá contratar con Instituciones de Utilidad Pública o Social de reconocida solvencia moral y técnica, dando preferencia a las más antiguas y que hayan sobresalido por sus méritos y dotes administrativos o en su defecto con personas naturales de reconocida solvencia moral.

En materia de contratación de este tipo de servicios o programas, el Decreto - Ley 2150 de 1995, proferido con base en facultades previstas en la Ley 190 del mismo año, conocida como “estatuto anticorrupción”, en su artículo 122,_[8] estableció que para la prestación del servicio de bienestar familiar se podrán celebrar directamente los contratos con entidades sin ánimo de lucro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.

En cuanto al Sistema Nacional de Bienestar Familiar, la Ley 7, en su artículo 15, establece que el Servicio de bienestar familiar se prestará en todo el territorio nacional a través de organismos nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales y municipales, integrados y coordinados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.

2.3 Régimen especial para programas y actividades de interés público

En nuestro ordenamiento constitucional, en materia contractual se encuentran consagradas dos disposiciones como son el artículo 150, inciso final_[9] y el artículo 355,_[10] inciso segundo de la Constitución Política. Este hecho en nuestra opinión indica que coexisten dos regímenes que hoy tienen claro desarrollo legal o reglamentario.

Para el caso, es de interés el régimen del artículo 355, inciso 2, e cual ha sido objeto de reglamentación por parte del Gobierno Nacional a través de los Decretos 777 de 1992, 1403 de 1992 y 2459 de 2003.

Tanto en el texto constitucional como en el decreto reglamentario 777, se establece claramente que los contratos que en desarrollo de lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 355 de la Constitución Política celebren la Nación, los departamentos, distritos y municipios con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad, con el propósito de impulsar programas y actividades de interés público, deberán constar por escrito y se sujetarán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre los particulares, salvo lo previsto en ese Decreto y sin perjuicio de que puedan incluirse las cláusulas exorbitantes.

En consecuencia, cuando la Nación o sus entidades descentralizadas o los entes territoriales o sus descentralizadas, celebren contratos de los que se ocupa el artículo 355, inciso 2, deben sujetarse a los requisitos y condiciones previstas en las normas mencionadas en este numeral.

Sobre el asunto que nos ocupa es de utilidad mencionar que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado, mediante concepto No 1710 de febrero 23 de 2006, con ponencia del magistrado Dr. Luis Fernando Álvarez Jaramillo, se pronunció sobre la viabilidad jurídica de celebrar contratos con fundamento en el inciso segundo del artículo 355 de la C. P.; al sostener que:

“Si bien esta norma constitucional establece el marco normativo, las condiciones, características y régimen complementario, están contenidos en decretos reglamentarios - principalmente en los Nos. 777 y 1403 de 1992 y 2459 de 1992 -, que pueden calificarse de autónomos, en cuanto, sólo están sometidos a la Constitución y no a la ley y, por tanto, sustraídos del alcance del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Art. 150 in fine), pues el constituyente tuvo a bien reservar a la competencia del gobierno la regulación de esta materia contractual, de manera que han de tenerse en cuenta los elementos que en aquellos se precisan, para analizar, a continuación, la procedencia de celebración de los contratos por los que inquiere la consulta. (...)".

En igual sentido, la Dirección Jurídica, de la Contraloría General de la República, mediante concepto 80112 - 2007EE1841 de enero 23 de 2007, señaló que:

“Con fundamento en las anteriores consideraciones, esta Oficina conceptúa que la Contratación Estatal con entidades sin ánimo de lucro, en desarrolló del artículo 355 de la Constitución Política, se rige por las disposiciones del Decreto 777 de 1992, salvo en los casos consagrados en el artículo 2o del mismo Decreto. Entidades que deben acreditar la capacidad técnica y administrativa para ejecutar el objeto del contrato.”

Para los fines del concepto solicitado, esta Oficina considera importante mencionar que en la actividad contractual sin distinción de régimen, se deben tener en cuenta las disposiciones presupuestales pertinentes,_[11] desde luego en todo aquello que no contravenga  las normas propias del régimen especial.

En lo contractual, el artículo 32 de la ley 80 de 1993, dispone que “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad...”

A su turno, el artículo 40, establece que “Las estipulaciones de los contratos serán las que de acuerdo con las normas civiles, comerciales y las previstas en esta ley, correspondan a su esencia y naturaleza. Las entidades podrán celebrar los contratos y acuerdos que permitan la autonomía de la voluntad y requieran el cumplimiento de los fines estatales. En los contratos que celebren las entidades estatales podrán incluirse las modalidades, condiciones y, en general, las cláusulas o estipulaciones que las partes consideren necesarias y convenientes, siempre que no sean contrarias a la Constitución, la ley, el orden público ya los principios y finalidades de esta ley y a los de la buena administración".

2.4 Régimen especial del Contrato de Aporte

La Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con el concepto de Contrato de Aporte ha considerado que:

“[E]l negocio jurídico de aporte es un contrato estatal especial suscrito entre el ICBF y un contratista, en el que el primero se compromete, como su nombre lo indica, a efectuar aportes o contribuciones en dinero o especie a una persona natural o jurídica, nacional o extranjera, y especialmente a instituciones de utilidad pública o de beneficencia, o de reconocida capacidad técnica o social con el fin de que atienda bajo su exclusiva responsabilidad y con su propio personal humano y técnico, un área específica del sistema de bienestar social, es decir, aquellas dirigidas a la atención a la integración y realización armónica de la familia, así como a la protección efectiva de la niñez y adolescencia”. [...] "[E]n ese orden de ideas, al margen de las similitudes que pudieran evidenciarse entre el contrato de aporte y el de prestación de servicios, lo cierto es que aquel reviste una serie de particularidades que no permiten asemejarlo a este último, máxime si el negocio jurídico de aportes supone la intervención de la entidad pública quien se vincula al negocio en una participación de capital o de especie que se traslada de manera definitiva o temporal a favor del contratista para que éste asuma una actividad de bienestar social -integración de la familia o de la protección de la infancia- a cambio de una contraprestación”. “[E]n consecuencia, el contrato de aporte en su condición de contrato atípico se caracteriza porque tiene un sujeto activo calificado y cualificado por la ley, ya que se trata de un negocio jurídico que sólo puede ser suscrito por el ICBF, en el que la entidad pública entrega unos bienes (tangibles o intangibles) al contratista para que este último asuma, a cambio de una contraprestación, la ejecución de un servicio propio del sistema de bienestar social bajo su exclusiva responsabilidad y con personal técnico y especializado a su cargo”._[12]

Esta modalidad de Contrato constituye el instrumento para el cumplimiento de la función misional del servicio público de bienestar familiar y la realización de programas sociales. Es por ello que el ICBF a través del Contrato de Aporte contrata con las entidades sin ánimo de lucro que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, las cuales se obligan a garantizar la calidad y continuidad de la atención a los niños, las niñas, los y las adolescentes y los integrantes de la familia, tanto en programas preventivos, como en los de restablecimiento de derechos, hecho que en sí mismo explica la existencia del referido régimen especial.

En esta figura no predomina el componente bilateral, entendido como la exacta paridad entre las obligaciones mutuas, sino la eficaz prestación de servicios a terceros, con el resultado de que, en lugar de unos “elementos de retorno” al ICBF que compensen la aparente disminución del patrimonio, se consuma la proyección comunitaria que constituye su razón de ser como institución, todo lo cual responde a “la naturaleza especial del Servicio de Bienestar Familiar”.

Por medio del contrato de aporte, el ICBF habilita a una institución del Sistema de Bienestar Familiar, u optimiza sus condiciones, para la prestación de este servicio público, y ello mediante la entrega de bienes no especificados entre los cuales la norma presenta a título ilustrativo “edificios, dineros”, en cuanto sean "indispensables" para prestarlo total o parcialmente. El punto de partida es, pues, una situación de carencia o insuficiencia de la institución de utilidad social receptora del aporte. En su formulación abstracta, y por la circunstancia de que las únicas contraprestaciones previstas por la norma son la efectiva prestación del servicio por parte de la institución y la sujeción a las directrices y el control del ICBF, es entendido el ánimo de este de consumar una enajenación efectiva de los elementos aportados con la restricción de que su empleo se surta en el ámbito de los fines que lo justificaron.

De lo anterior se desprende que la institución de utilidad social, que por definición e imposición legal carece de ánimo de lucro, no recibe los dineros originados en el ICBF como contraprestación de su labor y para su patrimonio y no llega a ejercer sobre ellos posesión alguna, y menos aún propiedad, sino que lo hace para administrarlos dentro del servicio público de bienestar familiar, en un papel de intermediaria entre el ICBF y los miembros de la comunidad que son beneficiarios.

Lo anterior, por cuanto las sumas que el ICBF gira a las instituciones contratistas a título de aporte no constituyen derechos de éstas, es decir, no tienen la calidad de créditos, como tampoco, de salarios, emolumentos o retribución de servicios y ni siquiera de reembolsos, figuras que podrían dar lugar a entender su incorporación al patrimonio. Lejos de ello, las tienen a un título tan precario como él de depósito, el de mandato o el de agencia. Por ejemplo, los rendimientos financieros del anticipo deben ser devueltos al ICBF y los restantes, aplicados a la ejecución del contrato; los desembolsos del ICBF se ajustan al número de raciones suministrado; el alcance del servicio puede variar al vincularse otros aportantes, y por ello, el contrato impone la aplicación de la totalidad del aporte a sus fines del contrato, sin dejar un margen para el contratista, que no en vano debe carecer de ánimo de lucro.

2.5 Caso en concreto

En el presente caso se consulta respecto a si los costos relacionados con el talento humano (administrativo, profesional y servicios genérales).en la prestación del servicio público de bienestar familiar para las modalidades de restablecimiento de Derechos niños, niñas y adolescentes, deben ser asumidos por el operador o si, por el contrario, deben ser cargados al valor del cupo dentro del contrato de aportes.

Es importante recordar que para la prestación del servicio público de bienestar familiar, operado mediante la celebración de un contrato dé aporte, el ICBF provee a una Institución de utilidad pública o social de los bienes y recursos Indispensables para la prestación del servicio total o parcial, actividad que ésta cumple bajo su exclusiva responsabilidad, sin que ello impida la supervisión y seguimiento del cumplimiento del objetó del contrato por parte del supervisor del contrato y la aplicación de las normas técnicas, administrativas y financieras dispuestas por el ICBF.

De lo anterior, se puede puntualizar que la relación existente entre la Entidad prestadora del servicio y el ICBF está regulada exclusivamente por el Contrato de Aporte, es decir, es una relación entre dos personas jurídicas dentro del marco Constitucional de la corresponsabilidad consagrada en el artículo 44 de la Carta Fundamental que señala que la Familia, la Sociedad y el Estado tienen la obligación de asistir y proteger al niño para garantizar su desarrollo armónico e integral para el ejercicio pleno de sus derechos.

Es por ello, en desarrollo de esta corresponsabilidad, que el ICBF, mediante el Contrato de Aporte, entrega unos dineros con el objeto de que se brinde atención a los niños, niñas y adolescentes en las diferentes Modalidades, y, por su parte, la Institución se responsabiliza del cumplimiento del contrato, con una completa autonomía para manejar todo lo relacionado con los asuntos de su personal, como lo son despidos, valor de los salarios, prestaciones (retroactividad en cesantías), indemnizaciones, intereses laborales y aportes al Sistema General de seguridad Social (Salud, Pensión y Riesgos Profesionales).

Al respecto, es preciso señalar que la relación del talento humano requerido para cada uno de las modalidades de protección se encuentra contemplada en los lineamientos técnico administrativos de ruta de actuaciones y modelo de atención para el restablecimiento de derechos de niños, niñas y adolescentes y mayores de 18 años con discapacidad, con sus derechos amenazados, inobservados o vulnerados,_[13] en cuyo anexo A se especifica el personal que debe ser garantizado por el operador.

Así las cosas, es claro que la institución deberá asumir el pago del personal de su dependencia que esté obligado a garantizar, en virtud de la exclusiva responsabilidad que le asiste a la institución en la prestación del servicio, motivo por el cual el valor pagado del cupo mes incluye el concepto de talento humano.

En mérito de lo expuesto, no es viable que el ICBF asuma el costo del personal que deba ser garantizado por los operadores del servicio público de bienestar familiar, por cuanto no ostenta la calidad de empleador y escapa de su competencia como establecimiento público, pues el objeto de los contratos de aporte que éste celebra con las entidades administradoras está limitado a brindar atención a los niños, niñas y adolescentes de acuerdo con las normas y el control del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y no a la entrega de dinero para el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones de los trabajadores que contrate dichas instituciones.

Finalmente, es preciso indicar que el presente concepto_[14] no es de obligatorio cumplimiento o ejecución para particulares o agentes externos, de conformidad con lo establecido en el artículo 25 del Decreto 01 de 1984 – Código Contencioso Administrativo. No obstante lo anterior, tiene carácter vinculante para las dependencias internas del Instituto y terceros que colaboren en la prestación del servicio público o en el desarrollo de la función administrativa de competencia del ICBF, en virtud de la función asignada a la Oficina Asesora Jurídica de mantener la unidad doctrinaria e impartir las directrices jurídicas necesarias para el desarrollo de las funciones del Instituto, de conformidad con los numerales 8 y 15 del Decreto 987 de 2012.

Cordialmente,

LUZ KARIME FERNANDEZ CASTILLO

Jefe Oficina Asesora Jurídica

* * *

1.	Artículo 2, Decreto 936 de 2013.
2.	Artículos 4 y 20, Decreto 2388 de 1979, en concordancia con el artículo 12 de la Ley 7 de 1979 y el artículo 16 de la Ley 1098 de 2006.
3.	Por el cual se reorganiza el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, se reglamenta el inciso primero del artículo 205 de la Ley 1098 de 2006 y se dictan otras disposiciones.
4.	Constitución Política, artículo 2. "Son fines esenciales del Estado, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares."
5.	Constitución Política, artículo 365. “Los servicios públicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios públicos estarán sometidos al régimen jurídico que fije la ley, podrán ser prestados por el Estado, directa o indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendrá la regulación, el control y la vigilancia de dichos servicios. Si por razones de soberanía o de interés social el Estado, mediante ley aprobada por la mayoría de los miembros de una y otra cámara, por iniciativa del Gobierno decide reservarse determinadas actividades estrategias o servicios públicos, deberán indemnizar previa y plenamente a las personas que en virtud de dicha ley, queden privadas del ejercicio de una actividad lícita”.
6.	“Ley 7 de 1979. Artículo 12. “El Bienestar Familiar es un servicio público a cargo del Estado y se prestará a través del “Sistema Nacional de Bienestar Familiar que se establece en esta norma y por los organismos oficiales y particulares legalmente autorizados”.
7.	Decreto 2388 de 1979. Artículo 123. El ICBF, cuando las necesidades del servicio así lo demanden podrá celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, nacionales o extranjeras. Estos contratos se considerarán como administrativos y deben contener, entre otras, las cláusulas que sobre garantías, caducidad administrativa y reclamaciones diplomáticas, la Ley exige para los del Gobierno. La declaratoria de caducidad, llegado el caso, se hará mediante resolución motivada firmada por el Director General, y de acuerdo con el procedimiento señalado en el Decreto 150 de 1978”.
Art. 124. De las controversias relativas a estos contratos conoce la jurisdicción contenciosa administrativa según las reglas de competencia."
“Art. 125. El ICBF podrá celebrar los contratos de que trata el artículo 21, numeral 9o de la Ley 7ª de 1979 con instrucciones de Utilidad Pública o Social de reconocida solvencia moral y técnica, dando preferencia a las más antiguas y que hayan sobresalido por sus méritos y dotes administrativos. Parágrafo. Cuando no se pueda celebrar contratos con instituciones sin ánimo de lucro, se suscribirán con personas naturales de reconocida solvencia moral."
“Art. 126. En todo caso, los contratos deben ceñirse en su celebración, desarrollo, cumplimiento e interpretación, a la naturaleza y a las modalidades del servicio de bienestar familiar"
“Art. 127. Por la naturaleza especial del Servicio de Bienestar Familiar, el ICBF podrá celebrar contratos de aporte, entendiéndose por tal, cuando el instituto se obliga a proveer a una institución de utilidad pública o social de los bienes (edificios, dineros; etc.) indispensables para la prestación total o parcial del servicio, actividad que se cumple bajo la exclusiva responsabilidad de la institución, con personal de su dependencia, pero de acuerdo con las normas y el control del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, su vigencia será anual, pero podrá prorrogarse de año en año”.
Artículo 128. Los contratos de aporte que el ICBF celebre para la prestación de los servicios de bienestar familiar sólo están sujetos a las cláusulas obligatorias de todo contrato administrativo. El Instituto también podrá celebrar contratos innominados y de carácter mixto”.
"Artículo 129. Todos los demás contratos que celebre el ICBF se someterán a las ritualidades, requisitos, formalidades y solemnidades que establece el Decreto 150 de 1970 y demás normas concordantes. Parágrafo. El régimen de delegación para la tramitación y suscripción de contratos será determinado por la Junta Directiva en los Estatutos, con sujeción a lo establecido en las normas citadas en este artículo.
8.	Decreto No 2150 de 1995. Art. 122. “Simplificación de los contratos para la prestación del servicio de bienestar familiar. Se podrán celebrar directamente los contratos para la prestación del servicio de bienestar familiar con entidades sin ánimo de lucro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.
9.	Estatuto Único de Contratación expedido mediante la Ley 80 de 1993, su modificación prevista en la Ley 1150 de 2007 y su decreto reglamentario 2474 de julio 7 de 2008.
10.	Artículo 355 C. P., inciso 2. “(…) el Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y con los planes seleccionados de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.
11.	Decreto 111 de 1996
12.	Sentencia del 11 de agosto de 2010. C. P. Enrique Gil Botero.
13.	Aprobados mediante Resolución No. 5929 del 27 de Diciembre de 2010.
14.	“Como al realizar las referidas intervenciones la Administración debe aplicar el derecho, no siempre a través de funcionarios con conocimientos jurídicos, o cuando la debida ejecución de la ley requiere precisiones de orden técnico, se hace necesario que aquélla haga uso del poder de instrucción, a través de las llamadas circulares del servicio, o de conceptos u opiniones, y determine el modo o la forma como debe aplicarse la ley en los distintos niveles decisorios. Con ello se busca, la unidad de la acción administrativa, la coordinación de las actividades que desarrollan los funcionarios pertenecientes a un conjunto administrativo, la uniformidad de las decisiones administrativas e igualmente, la unidad en el desarrollo de las políticas y directrices generales trazadas por los órganos superiores de la Administración, con lo cual se cumple el mandato del Constituyente contenido en el art. 209 de la Constitución, en el sentido de que la función administrativa se desarrolle con fundamentos en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, eficiencia e imparcialidad (….) cuando el concepto tiene un carácter autorregulador de la actividad administrativa y se impone su exigencia a terceros, bien puede considerarse como un acto decisorio de la Administración, con las consecuencias jurídicas que ello apareja. En tal virtud, deja de ser un concepto y se convierte en un acto administrativo, de una naturaleza igual o similar a las llamadas circulares o instrucciones de servicio “Corte Constitucional. Sentencia C-877 de 2000. M. P. Antonio Barrera Carbonell.