CONCEPTO 42 DE 2012
(abril 4)
<Fuente: Archivo interno entidad emisora>
INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR – ICBF
10200/5327-4269
MEMORANDO
| PARA: | Directora Administrativa |
| ASUNTO: | Política frente a diligencias de desalojo de inmuebles propiedad del ICBF. |
De manera atenta, y en respuesta a la solicitud de concepto sobre la política que debe adoptar el ICBF frente a la realización de las diligencias de desalojo que surgen con ocasión de acciones judiciales iniciadas respecto de los bienes inmuebles de propiedad del Instituto cuya posesión ha sido perturbada, previo el análisis del ordenamiento jurídico vigente y con fundamento en el artículo 25 del C.C.A. y el artículo 4o, numeral 7, del Decreto 117 de 2010, esta Oficina realiza las siguientes precisiones:
1. PROBLEMA JURIDICO
¿Es importante y necesario adelantar las diligencias de desalojo que surgen con ocasión de las acciones judiciales iniciadas por el ICBF para recuperar la tenencia de los bienes de su propiedad?
2. ANÁLISIS DEL PROBLEMA JURÍDICO
El presente análisis consta de tres partes: la primera se refiere al marco normativo aplicable al caso consultado; la segunda hace una breve reseña de las obligaciones del propietario, y la tercera se refiere a la situación concreta en consulta frente a varios inmuebles propiedad del ICBF, para concluir que el Instituto debe instaurar y llevar hasta su culminación las acciones tendientes a la recuperación de la posesión de los predios de su propiedad y continuar las que se encuentran suspendidas.
2.1 Marco normativo aplicable
Son aplicables al caso los artículos 58 de la Constitución Política, 669, 673, 679, 706, 1040 y 1051 del Código Civil, 407 y 581 y ss del Código de Procedimiento Civil, 62 y 66 de la Ley 75 de 1968, 39, numerales 8 y 12 de la Ley 7a de 1979, Título XII del Decreto 2388 de 1979 y el Decreto 3421 de 1986.
2.2. Obligaciones del ICBF en calidad de propietario de bienes
2.2.1 Antecedentes
Con ocasión de las obligaciones que tiene el ICBF en calidad de propietario de algunos bienes inmuebles, se han instaurado diversas acciones tendientes a recuperar la posesión ante la jurisdicción civil, autoridad que previo el curso de un proceso reivindicatorio de dominio o de restitución de inmueble arrendado ha dado la orden a favor del ICBF y en contra de sus ocupantes o tenedores de realizar la entrega al propietario.
Ante el incumplimiento de la orden de autoridad competente por parte de los obligados, se ha ordenado por ésta el desalojo de los predios, cuyos moradores han venido haciendo uso de mala publicidad en medios de comunicación contra el propietario, por ser éste una Institución de carácter social encargada del bienestar familiar. Ante tal situación, la Dirección Administrativa decidió suspender la práctica de este tipo de diligencias.
2.2.2 Del derecho de propiedad y sus obligaciones
La propiedad es la facultad de gozar y disponer ampliamente de una cosa. En el derecho romano se consideraba como el derecho constituido sobre una cosa corporal, del cual nace la facultad de disponer libremente de ella, percibir sus frutos y reivindicarla sin más limitaciones que las establecidas en las leyes.[1]
Las entidades de derecho público, cuando adquieren bienes que están en el comercio, realizan actividades de la órbita de los particulares, y su relación con éstos es similar a la de aquéllos con los suyos; al respecto ha manifestado la Corte Suprema de Justicia:
(...) En relación con los bienes fiscales, los entes de derecho público se comportan, en un todo, como lo haría un particular, razón por la cual confluyen en ellos los atributos de la propiedad que permite gravarlos, enajenarlos, arrendarlos, etc. (...) CSJ, Cas. Civil, Sent. Jul. 29/1999 MP. Jorge Antonio Castillo Rugeles.
El artículo 407 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el artículo 1, numeral 210 del Decreto 2282 de 1989, establece que sobre los bienes fiscales no procede la declaratoria de pertenencia, al indicar que:
En las demandas sobre declaración de pertenencia se aplicarán las siguientes reglas: (...) 4. La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público.
Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C- 530/1996, al indicar que los bienes fiscales comunes o bienes estrictamente fiscales, así como los bienes públicos o de uso público, son imprescriptibles, es decir, no pueden adquirirse por prescripción.
(...) Uno de los fines esenciales del Estado es el de "servir a la comunidad", finalidad que se cumple cuando se prestan los servicios públicos. Y los bienes fiscales, en general, están destinados a garantizar la prestación de los servicios públicos. Tanto los bienes afectos a un servicio público, como aquellos que no lo están pero podrían estarlo en el futuro. Como, en últimas, esos bienes pertenecen a la comunidad, merecen un tratamiento especial que los proteja, en bien de toda la sociedad.
No se quebranta la igualdad, porque quien posee un bien fiscal, sin ser su dueño, no está en la misma situación en que estaría si el bien fuera de propiedad de un particular. En el primer caso su interés particular se enfrenta a los intereses generales, a los intereses de la comunidad; en el segundo, el conflicto de intereses se da entre dos particulares. (...)
Por otra parte, es equivocado afirmar que esta norma quebranta el artículo 58 de la Constitución, en lo relativo a la función social de la propiedad. Precisamente, si desde el punto de vista de la finalidad del Estado se mira, es claro que la norma tiende a asegurar la capacidad económica del Estado para prestar los servicios públicos. En la medida en que se impide que los particulares se apropien de los bienes fiscales, se asegura o garantiza la capacidad fiscal para atender las necesidades de la comunidad. (...)
No hay acción para que se declare que se ha ganado por prescripción el dominio de un bien que la ley declara imprescriptible, porque no hay derecho. (...)
2.2.3 Situación consultada frente a varios Inmuebles propiedad del ICBF
Así, el ICBF, por diversos medios, puede adquirir bienes muebles e inmuebles - por compra, donación, dación en pago o en razón de su vocación hereditaria establecida en el artículo 66 la Ley 75 de 1968 o declaratoria de bien vacante o mostrenco-; por ello, la Ley 7a de 1979, en su artículo 21, señaló como una de las funciones del Instituto (...) 19. Promover las acciones en que tenga interés por razón de su vocación hereditaria o de bienes vacantes o mostrencos, de acuerdo con las leyes", cuya finalidad fue la de dotar al ICBF de recursos adicionales que le permitieran desarrollar su objeto social.
En razón de lo anterior, el ICBF es propietario de varios bienes inmuebles, algunos de los cuales se encontraban ocupados al momento de su adjudicación como heredero universal y otros fueron objeto de contrato de arrendamiento por parte del causante, por lo que una vez que ingresaron a su patrimonio, en ejercicio de los derechos en su calidad de propietario, y en el proceso de saneamiento de inmuebles conforme con las directrices impartidas por la Contraloría General de la República, el ICBF inició sendas acciones de restitución y reivindicatorias del dominio a su favor.
El resultado esperado del ejercicio de estas acciones es la recuperación de los predios en cabeza del ICBF, por lo que no es procedente para la defensa de los intereses de la entidad que una vez que ha solicitado a la jurisdicción civil el adelantamiento de las acciones tendientes a la recuperación de los bienes y obtenido un fallo que ordena la restitución o la entrega de los inmuebles en contra de los ocupantes, sea él mismo quien solicite la suspensión de las diligencias de desalojo ante la negativa de los ocupantes de dar cumplimiento a la orden perentoria impartida por la autoridad competente, por las implicaciones legales que esto acarrea para el ICBF. Aunado a lo anterior, porque las acciones de pertenencia incoadas por sus ocupantes no tienen vocación de prosperar.
Adicionalmente, el artículo 679 del Código Civil dispone que (...) nadie podrá construir, sino por permiso especial de autoridad competente, obra alguna sobre (...) terrenos fiscales y demás lugares de propiedad de la Unión. No obstante existir disposición legal expresa frente a la realización de mejoras en predios de propiedad de una entidad pública, el espacio jurídico para que los ocupantes realicen este tipo de reclamaciones es en el proceso judicial adelantado por cada uno de los predios, a los cuales fueron citados por la autoridad competente y en los que tuvieron la oportunidad de debatir y controvertir las pretensiones del ICBF.
Así mismo, en cuanto a la reclamación respecto del reembolso de lo pagado por los ocupantes con cargo a impuestos, vigilancia y servicios públicos, se tiene claro que los dos últimos son con cargo a quienes se beneficiaron con su uso o consumo, y respecto de los restantes se debe solicitar al juez de conocimiento cruzarlos con los cánones de arrendamientos dejados de percibir por el ICBF por el uso y ocupación de los inmuebles invadidos.
Ahora bien, en relación a la posible afectación que puede generar la medida del desalojo a derechos tales como la vivienda, en primer lugar, se debe tener en cuenta la condición de sujeto especial de protección que tienen los niños, niñas y adolescentes en el ámbito constitucional. Asimismo, los artículos, 5 y 6 del Código de la Infancia y la Adolescencia, de acuerdo con lo establecido en la Convención sobre los Derechos del Niño,[2] que consagran la prevalencia de sus derechos sobre los derechos de los demás.
3. CONCLUSIÓN Y RECOMENDACIONES
La condición de propietario de bienes le genera al ICBF obligaciones en razón de la función social de la propiedad. Una de ellas es instaurar las acciones ante la autoridad competente tendientes a la recuperación de la posesión de los predios cuando se encuentran ocupados por personas ajenas al desarrollo de su objeto. Por ello, no es procedente para la defensa de los intereses de la entidad que una vez exista un fallo que ordena a los ocupantes la restitución o la entrega de los inmuebles a favor del Instituto, y ante la negativa de ellos a dar cumplimiento a la orden impartida por la autoridad competente, el ICBF solicite la suspensión de las diligencias de desalojo, ya que esto le puede ocasionar sanciones procesales y legales en detrimento de su patrimonio.
Por lo anterior, esta Oficina realiza las siguientes recomendaciones:
1. El ICBF debe adoptar una política frente a la vigilancia estricta de los inmuebles de su propiedad para evitar su invasión.
2. Impartir instrucciones para que una vez que se presente una ocupación de hecho en alguno de sus predios se ejercite de inmediato las acciones policivas para obtener su recuperación.
3. Si la ocupación data de tiempo atrás o se cuenta con contratos de arrendamiento suscritos por el causante, instaurar con oportunidad las acciones civiles pertinentes con el fin de obtener su restitución o reivindicación.
4. Una vez que se tenga un fallo de restitución o reivindicación a favor del ICBF, se debe proceder de inmediato en los términos legales a su recuperación haciendo uso incluso de las diligencias de desalojo para cuya ejecución se deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
- Realizar valoración previa de las condiciones de vulnerabilidad de los ocupantes – presencia de niños y niñas, adultos mayores y enfermos terminales-, en cuyo caso se debe brindar por parte del ICBF orientación y acompañamiento y gestionar acciones ante las autoridades competentes en busca de soluciones inmediatas de atención a la población vulnerable;
- Observar todas las garantías constitucionales con el ánimo de salvaguardar la vida y la integridad física de los ocupantes al momento del desalojo, para cuya realización se recomienda solicitar la presencia de los organismos de control como la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo o la Personería Distrital o Municipal según corresponda.
5. Reanudar o continuar las cuatro diligencias de desalojo de que trata esta consulta.
6. Garantizar la iniciación, adelantamiento y ejecución de las acciones tendientes a la recuperación de los inmuebles ocupados por terceros, por parte del personal del Instituto a cargo de eta función y del contratado con ocasión del Plan de Saneamiento de Inmuebles en las Direcciones Regionales.
La Oficina Asesora Jurídica estará atenta a prestar toda la colaboración que se requiera en este trámite.
La presente respuesta constituye un criterio auxiliar de interpretación, de conformidad con lo establecido en los artículos 26 del Código Civil y 25 del Código Contencioso Administrativo.
Cordialmente,
JORGE EDUARDO VALDERRAMA BELTRÁN
Jefe Oficina Asesora Jurídica
***
1. Guillermo Cabanellas de Torres Nuevo Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual. Tomo 6. Pág. 523.
2. Convención Sobre los Derechos del Niño. Artículo 3. 1 En todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño. 2. Los Estados Partes se comprometen a asegurar al niño la protección y el cuidado que sean necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otras personas responsables de él ante la ley y con ese fin, tomarán todas las medidas legislativas y administrativas adecuadas. (...)
