SISTEMA NACIONAL DE BIENESTAR FAMILIAR - Protección a la niñez desamparada / CONTRATO DE APORTES DEL ICBF - Inexistencia de relación laboral / HOGARES INFANTILES - Clasificación de empleados / PLIEGO DE PETICIONES AL ICBF - Improcedencia
Los "contratos de aportes" que celebra el ICBF con personas naturales no generan relación laboral entre ellos. Las personas naturales que desempeñan actividades de dirección u organización de los Hogares Infantiles, únicamente tienen relación laboral con las entidades encargadas de su administración y manejo, las cuales generalmente son organizaciones comunitarias no gubernamentales sin ánimo de lucro, o de naturaleza semejante. Además de las personas vinculadas por contrato laboral, hay otras cuya contribución del trabajo es voluntaria, en cumplimiento de las responsabilidades solidarias de protección a la niñez y por tanto no tienen carácter de trabajadores. Los particulares que celebran con el ICBF "contratos de aportes" no establecen relación laboral con esta entidad. Sin embargo, las personas que colaboran en los Hogares mediante contrato laboral, esta relación se establece con las asociaciones o entidades no gubernamentales o con los propios Hogares Infantiles cuando éstos estén dotados de personería jurídica; en tales casos se trata de trabajadores particulares que no tienen carácter de servidores oficiales. Las personas vinculadas a los Hogares Infantiles que tienen celebrado contrato de aporte con el ICBF no configuran relación laboral con este organismo, pero eventualmente si con el Hogar Infantil correspondiente o con la organización comunitaria no gubernamental a cuyo cargo esté el Hogar. Los trabajadores que prestan los servicios y trabajan en favor de los Hogares Infantiles, no pueden presentar pliego de peticiones al ICBF porque éste no es su patrono laboral.
Santa Fe de Bogotá, D. C., diciembre dos (2) de mil novecientos noventa y seis (1998).
Magistrado Ponente: Doctor Luis Camilo Osorio Isaza.
Radicación número 907.
Referencia. Hogares Infantiles. Clase de vinculación existente entre sus trabajadores y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar "ICBF".
El señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social formula a la Sala la siguiente consulta, respecto de la naturaleza de la vinculación que existe entre el Instituto de Bienestar Familiar y los trabajadores de los Hogares Infantiles administrados por esta entidad, con base en los siguientes presupuestos de hecho y de derecho:
"El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Salud, creado por la Ley 75 de 1968 y reorganizado por la Ley 7ª de 1979 y por el Decreto 2388 del mismo año, a cuyo cargo está la prestación del servicio público de Bienestar Familiar, centrando su acción en la protección del menor y en el fortalecimiento de la familia.
Dentro de las funciones que debe cumplir para desarrollar su objetivo, está la de proveer a la creación, funcionamiento y supervisión de los Hogares Infantiles para la atención integral al preescolar (art. 21), numeral 12 de la Ley 7ª de 1979 y artículo 4º numeral 12, Decreto 334 de 1980.
De conformidad con los artículos 61 y siguientes del Decreto 2388 de 1979, la atención integral al preescolar es la que se brinda de preferencia al menor de 7 años para suplir y complementar transitoriamente la protección familiar y obtener su desarrollo integral, se presta preferencialmente a través de los Hogares Infantiles, que hacen parte del sistema nacional de Bienestar Familiar.
La administración de los Hogares Infantiles puede encomendarse a instituciones sin ánimo de lucro y si ello no es posible, a personas naturales de reconocida solvencia moral. Para lo cual, el instituto celebra un contrato llamado de aporte, entendiéndose como tal "cuando el Instituto se obliga a entregar a una institución de utilidad pública o social los bienes (edificios, dineros, etc.), indispensables para la prestación total o parcial del servicio, actividad que se cumple bajo la exclusiva responsabilidad de la institución o persona administradora de los Hogares Infantiles de la institución, con personal de sus dependencias, pero de acuerdo con las normas y el control de ICBF.
Que la entrega de las partidas correspondientes a los Hogares Infantiles se realiza mediante estos contratos de aportes, celebrados con personas naturales o jurídicas, sin ánimo de lucro, que cumplen bajo su exclusiva responsabilidad la prestación del servicio a que se obligan, con personal de su dependencia y bajo control del ICBF.
Tendiendo en cuenta las anteriores consideraciones, comedidamente, elevo a esa honorable Corporación, las siguientes consultas:
1. ¿En virtud de los denominados "contratos de aportes", que celebra el ICBF con personas naturales, podría concluirse que la relación contractual entre éstos y aquél, es de naturaleza laboral?
2. En caso afirmativo, ¿cómo se clasificarían estas personas frente a la administración pública, es decir, como trabajadores oficiales, como empleados públicos o qué otra modalidad?
3. ¿Qué clase de relación contractual existe entre el ICBF y los trabajadores de los Hogares Infantiles, que laboran bajo instrucciones de una persona natural o jurídica que administra dichos hogares bajo la modalidad contractual de aportes?
4. ¿Podrían los trabajadores de los Hogares Infantiles presentar pliegos de peticiones al ICBF y éste tener la obligación de negociarlos?".
LA SALA CONSIDERA
Antecedentes constitucionales
La Carta Política es reiterativa respecto de la protección de los derechos inalienables de la persona y entre ellos "ampara a la familia como institución básica de la sociedad" (arts. 5º y 42); además señala con relación a la protección de los niños que está a cargo de la familia, la sociedad y el Estado quienes tienen obligación de asistirlos y protegerlos "para garantizar su desarrollo armónico e integral..." (art. 44).
De otro lado, el Estado promueve y contribuye a la organización de asociaciones comunitarias de utilidad común no gubernamentales para cumplir objetivos de participación ciudadana (art. 103).
En consecuencia, la responsabilidad de la niñez a la par que se determina a cargo del Estado, simultáneamente en grado superior corresponde a la propia familia y a la sociedad; puede cumplirse o complementarse con el concurso de asociaciones comunitarias no gubernamentales, sin ánimo de lucro.
Los servidores públicos
También en la Constitución Política se prevén los denominados servidores públicos y en el artículo 123, inciso, se señala que, "están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento".
Se ha subrayado en diversas ocasiones que los servidores públicos están divididos entre empleados públicos y trabajadores oficiales (y también miembros de corporaciones públicas).
Los empleados públicos se vinculan por el llamado acto condición o estatuto legal y reglamentario donde el Estado fija unilateralmente la manera de acceder al empleo, las obligaciones y responsabilidades; además sus tareas están definidas en la ley.
Los trabajadores oficiales sí celebran contrato de trabajo aunque especial, por tratarse de entidades públicas (en este caso el Establecimiento Público, ICBF). El Decreto 3135 de 1968 dispone que los servidores que prestan sus servicios en estas entidades son empleados públicos, sin embargo los trabajadores de la construcción y sostenimiento de Obras Públicas, son trabajadores oficiales y en sus estatutos se precisará qué actividades pueden ser desempeñadas por personas vinculadas mediante contrato de trabajo (art. 5º).
Antecedentes y sistema nacional de Bienestar Familiar
La Ley 27 de 1974 creó los centros de atención preescolar para niños menores de 7 años con el fin de suplir y complementar transitoriamente la protección familiar, entonces había escasos recursos técnicos y deficiente estructura administrativa.
Con la experiencia alcanzada y el impulso de organización de padres, quienes requerían participar en la formación de los hijos e intervenir en la administración de los recursos asignados por el Estado para tales fines, se expidió la Ley 7ª de 1979 que comprende normas para la protección de la niñez, establece el Sistema Nacional de Bienestar Familiar y reorganiza el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF - (creado por Ley 75 de 1968); allí se precisa el concepto de atención integral al preescolar, además este estatuto autorizó a la entidad ICBF para celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales, con el fin de cumplir su objeto, particularmente la protección de la niñez a través de programas, incluido el de los Hogares Infantiles cuya creación, funcionamiento y supervisión le encomendó (Ley 7ª / 79 art. 21.12).
El Decreto Reglamentario 2388 de 1979, con fundamento en la Ley 7ª del mismo año, definió los Hogares Infantiles como parte del "Sistema Nacional de Bienestar Familiar)", prevé las funciones y señala que su creación se inspira en el propósito de adelantar programas para el fortalecimiento de la familia (art. 50); además determina que comprende a los niños y jóvenes que aún no han cumplido los 18 años, en cuanto a la atención preescolar determina que es la brindada al menor de 7 años con el fin de suplir y complementar transitoriamente la protección familiar y de obtener su desarrollo integral (la Ley 15 de 1994 "por la cual se expide la ley general de educación, en los artículos 15 y 17 establece que el nivel de educación preescolar comprende a los niños menores de 6 años y por tanto esta disposición modifica la edad de atención de los niños en los Hogares Infantiles); finalmente sustituyó los denominados "centros de atención integral al preescolar", por los actualmente llamados "Hogares Infantiles" pero manteniendo el esquema de atención a los niños con intervención de terceros (art. 61 ibidem).
Los Hogares Infantiles
La Ley 7ª de 1979 se ocupó de las funciones del ICBF señalando entre otras las de hacer cumplir los requisitos de funcionamiento de las instituciones y los establecimientos de protección al menor de edad y la familia (art. 21.7); celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas,... (art. 21.9); recibir y distribuir los recursos y auxilios que se incluyan en el presupuesto nacional con destino a entidades oficiales o particulares que se ocupen de programas de protección al menor de edad y a la familia... (art. 21.11).
El Decreto 334 de 1980 que aprobó los Estatutos del Instituto de Bienestar previó entre sus funciones, la creación de los Hogares Infantiles para la atención integral al preescolar (art. 4 - 13); el control docente y pedagógico de estos (art. 6º), la celebración de contratos para el cumplimiento de actividades propias del servicio de Bienestar Familiar, "tales como la administración de Hogares Infantiles" (art.11).
Los contratos de aportes del ICBF con los Hogares Infantiles
Analizada la actividad de los Hogares y las fuentes de funcionamiento para cumplir con su objeto social es necesario determinar la naturaleza de la vinculación que se genera entre el Hogar y las personas que colaboran en él, respecto del ICBF.
En primer término la precisión de que no existe vínculo laboral entre las personas que trabajan para los Hogares Infantiles y el ICBF; de una parte, las definiciones de servidores públicos no encuadran para los trabajadores que están vinculados por contrato de derecho privado, o con los voluntarios, que participan en los programas de los Hogares Infantiles; además, no existen cargos creados en la ley y definidos como empleo público en el ICBF y tampoco se tipifica una relación laboral de las previstas para los trabajadores oficiales con esta institución.
Los contratos de aportes establecen la obligación del ICBF de proveer a una institución de utilidad pública o social de los bienes necesarios para la prestación total o parcial del servicio (Decreto 2388 / 79, art. 128), su naturaleza es la de contratos administrativos; de otro lado este contrato no corresponde a la enumeración prevista en la Ley 80 de 1993 o Estatuto de Contratación, la cual tiene por objeto regular los correspondientes a las entidades estatales, entre las que se encuentran los establecimientos públicos; sin embargo siendo un contrato atípico, se enmarca en el texto de los artículos 32 y 40 de esta ley a cuyo régimen se sujetan.
Dentro de este orden de ideas el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en diciembre 10 de 1985, señaló algunos planteamientos que tienen plena vigencia y por ello se transcriben:
"...
4. En razón del origen y manejo de los recursos destinados a los Hogares Infantiles y de las características de los contratos de aporte, ha de concluirse que respecto del personal que labora en tales instituciones, la ley ha previsto que el ICBF, está obligado a cubrir las cuotas de afiliación al Instituto de Seguros Sociales y las prestaciones sociales que éste no cubra; prestaciones que son exclusivamente las legales toda vez que en forma muy clara, la norma prevé que la persona natural o jurídica con la cual se celebra el contrato de aporte debe prestar el servicio "con personal de su dependencia", de donde se concluye que la relación laboral no está dada con el Instituto de Bienestar Familiar y por consiguiente, las convenciones colectivas que se suscriban con los sindicatos integrados por quienes laboran en los Hogares Infantiles sólo pueden obligar a la persona natural o jurídica que mediante el contrato de aporte administra el Hogar, y no al Instituto por cuanto no tiene respecto de ese personal, la calidad de patrono".
Aun cuando este concepto indica que está a cargo del ICBF la inscripción al ISS y también se responsabiliza por las prestaciones que este instituto no cubra, ello no genera por sí solo relación laboral porque carece del elemento de subordinación.
En conclusión, tanto la ley como los reglamentos del ICBF señalan que los Hogares Infantiles son operados directamente por personas naturales, por padres de familia u organizaciones comunitarias, o por entidades sin ánimo de lucro y que dichas personas no tienen relación laboral con el ICBF; tampoco la tienen aquéllas que dirigen los Hogares ni los trabajadores vinculados por contrato con éstas.
Entre el ICBF y los Hogares Infantiles rigen contratos de aportes de derecho administrativo y en cuyo cumplimiento las asociaciones no gubernamentales, o los propios Hogares con personería se obligan a observar los reglamentos y requisitos de funcionamiento de la actividad de prestación del servicio en virtud de la competencia legal que le asiste al ICBF para establecer normas técnicas que determinen la manera de aplicar los aportes (Ley 7ª / 79, arts. 121.2 y 7).
LA SALA RESPONDE
1. Los "Contratos de aportes" que celebra el ICBF con personas naturales no generan relación laboral entre ellos.
Las personas naturales que desempeñan actividades de dirección u organización de los Hogares Infantiles, únicamente tienen relación laboral con las entidades encargadas de su administración y manejo, las cuales generalmente son organizaciones comunitarias no gubernamentales sin ánimo de lucro, o de naturaleza semejante.
Además de las personas vinculadas por contrato laboral, hay otras cuya contribución del trabajo es voluntaria, en cumplimiento de las responsabilidades solidarias de protección a la niñez y por tanto no tiene carácter de trabajadores.
2. Los particulares que celebran con el ICBF "contratos de aportes" no establecen relación laboral con esta entidad, según se consignó en la primera respuesta. Sin embargo, las personas que colaboran en los Hogares mediante contrato laboral, esta relación se establece con las asociaciones o entidades no gubernamentales o con los propios Hogares Infantiles cuando éstos estén dotados de personería jurídica; en tales casos se trata de trabajadores particulares que no tienen carácter de servidores públicos; en consecuencia, no son empleados públicos ni trabajadores oficiales.
3. Las personas vinculadas a los Hogares Infantiles que tienen celebrado contrato de aporte con el ICBF no configuran relación laboral con este organismo, pero eventualmente sí con el Hogar Infantil correspondiente o con la organización comunitaria no gubernamental a cuyo cargo esté el Hogar.
4. Los trabajadores que prestan los servicios y trabajan en favor de los Hogares Infantiles, no pueden presentar pliegos de peticiones al ICBF porque éste no es su patrono laboral.
Transcríbase al señor Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Igualmente envíese copia a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
Luis Camilo Osorio Isaza, Presidente de la Sala; María Elena Giraldo Gómez, Javier Henao Hidrón, César Hoyos Salazar.
Elizabeth Castro Reyes, Secretaria de la Sala.
