CADUCIDAD ACCION CONTRACTUAL - Término / ACCION CONTRACTUAL - Caducidad / CONCILIACION PREJUDICIAL - Improbación del acuerdo por caducidad de la acción contractual / LIQUIDACION DEL CONTRATO - Cómputo del término de caducidad para acción contractual / LIQUIDACION DEL CONTRATO - Término perentorio
Para la Sala el término de caducidad de la acción contractual derivada del contrato de obra pública 242 del 26 de diciembre de 1991 suscrito entre las partes, venció al 2 de febrero de 1996, como quedó explicado en la providencia que se impugna, toda vez que el contrato debió liquidarse de común acuerdo por las partes antes del 1 de diciembre de 1993, fecha en que vencieron los cuatro (4) meses de que trata la ley 80 de 1993, y a partir de la cual se empezaban a contar los dos (2) meses de que disponía la administración para liquidar el contrato unilateralmente. Esta ha sido la posición adoptada por el Consejo de Estado en abundantes providencias, bajo el entendido de que no es dable mantener vigentes los contratos de manera indefinida, Porque si no fue posible la liquidación bilateral del contrato dentro del término legal, le queda a la administración la obligación legal de liquidarlo unilateralmente, dentro de un término perentorio, que de ninguna manera puede ser caprichoso, porque ello conduciría a burlar los efectos de la caducidad de la acción. Y, finalmente, si la administración no lleva a cabo dicha liquidación, el contratista deberá ocurrir ante el juez del contrato para que este supla tal omisión, pero dentro del término de caducidad. No es de recibo el argumento del impugnante según el cual no existía un término perentorio para que Foncolpuertos liquidara el contrato 242 del 26 de diciembre de 1991, porque para entonces no estaba vigente la ley 446 de 1998, toda vez que, como quedó explicado, la Jurisprudencia de esta Sala ha sido reiterativa y clara al establecer que los contratos deben liquidarse por las partes, o, de manera unilateral, en un término máximo de seis (6) meses, contados a partir de la terminación del mismo, por cualquier causa. Esto para los contratos que requieren ser liquidados. Los que no necesitan de liquidación, mal pueden pender de este plazo. Con fundamento en lo expuesto queda concluir que, para la fecha de presentación de la convocatoria de conciliación prejudicial -4 de junio de 1998 - la correspondiente acción contractual se encontraba mas que caducada, razón por la cual resultaba procedente negar la aprobación del acuerdo conciliatorio a que llegaron las partes.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Santafé de Bogotá, D.C., Abril 8 de 1999
Radicación número: 15872
Actor: CODINTE LTDA
Referencia:
CONVOCANTE: CODINTE LTDA
CONVOCADA: FONDO DE PASIVO SOCIAL DE LA EMPRESA PUERTOS DE COLOMBIA "FONCOLPUERTOS".
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la convocante contra el auto del 14 de agosto de 1.998, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, negó la aprobación del acuerdo conciliatorio suscrito entre las partes, por considerar que había caducado la acción.
ANTECEDENTES PROCESALES
1.- En memorial presentado el 4 de junio de 1998 al Procurador Judicial del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, la Sociedad Colombiana de Construcciones y Diseños Ltda CODINTE solicitó el inicio del trámite de conciliación prejudicial, con el fin de conciliar con PUERTOS DE COLOMBIA, las diferencias surgidas en la ejecución del contrato 242 del 26 de diciembre de 1991, suscrito entre las mismas partes.
2.- El trámite conciliatorio se adelantó en la Procuraduría 19 en lo Judicial ante el Tribunal Administrativo del Valle, en cuya presencia las partes suscribieron el acta de conciliación N° 278 del 7 de julio de 1998, en la cual consta el siguiente acuerdo conciliatorio:
"1.- La entidad contratante reconoce el 100% del valor de la suma adeudada con su respectiva indexación, es decir, la suma de $621.215.106,42 . 2° La entidad contratante reconoce el 100% del valor de los intereses moratorios, es decir, la suma de $353.057.252,15. 3° La parte demandante renuncia al valor correspondiente al ítem de material sobrante por la suma de $1.051.544,00 y a la suma por concepto de reajustes de obras que equivalen a $21.267.052,27 con su respectiva indexación e intereses corrientes y moratorios. 4° El valor total a conciliar es la suma de $974.272.358,57. Este valor a conciliar será cancelado con cargo al presupuesto asignado a Foncolpuertos para la vigencia fiscal de 1998, de conformidad con el certificado de disponibilidad presupuestal N° 1290 de fecha 26 de junio de 1998, expedido por Teófilo Sarmiento Bernatte, Coordinador de presupuesto de la entidad. El pago se efectuará dentro de los 60 días hábiles siguientes a la presentación del auto aprobatorio del presente acuerdo conciliatorio." (fl 133 y 134).
- Las partes pretenden con el acuerdo conciliatorio, terminar con las diferencias surgidas en la ejecución del contrato suscrito entre ellas, en virtud del cual el contratista se obligó a la construcción de un muelle para buques en el puerto de B/ventura.
El contrato fué suspendido en varias oportunidades, la última de las cuales se produjo el 11 de junio de 1993, según consta en el acta suscrita por los interesados y cuyos apartes principales indican:
"Esta suspensión se celebra dada la inminente liquidación de la empresa lo cual obliga a realizar recortes presupuestales en el rubro de inversión y mientras no se lleve a cabo un análisis detallado del contrato para establecer a la fecha la obra real ejecutada y obras por realizar, éstas no se podrán seguir ejecutando hasta tanto la Empresa así lo determine. En virtud de lo anterior se suspende el plazo del contrato a partir de la fecha por treinta (30) días, es decir hasta el once (11) de julio de 1993. Mientras dure esta suspensión el contratista deberá retirar del sitio y disponer del personal y maquinaria. Por tanto, Colpuertos no reconocerá lucro cesante por la disponibilidad de los equipos en obra.....El Acta de reiniciación del Plazo si a bien lo considera la Empresa deberá suscribirse una vez se acuerde la continuación de las obras."(fl 99 y 100)
3.- El Tribunal consideró caducada la acción derivada del contrato suscrito entre las partes al considerar lo siguiente:
"Claramente se establece que la medida solicitada tiene como fundamento el incumplimiento del contrato celebrado y puntualiza el hecho que le sirve de base, en la no observancia de lo ordenado en el acta de suspensión de fecha 11 de junio de 1993. Significa lo anterior, que al tenor del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la acción contractual estaría caducada. El numeral 10 del citado artículo establece que respecto a las acciones relativas a contratos, el término de caducidad es de dos años contados desde la ocurrencia de "los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento".
"Y de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 61 de la ley 23 de 1991, en estos casos no hay lugar a conciliación.
"Reza la citada norma en el parágrafo mencionado:" No habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado".
"En consecuencia, la conciliación presentada habrá de improbarse."
Concluye entonces el Tribunal que la acción contractual estaba caducada, toda vez que el término de dos años debió contarse a partir de la fecha del acta de suspensión del 11 de junio de 1993. "motivo de derecho o de hecho que le sirve de fundamento."
3. La firma CODINTE S.A., mediante apoderado, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión. Funda su inconformidad en que el contrato está vigente, puesto que al encontrarse suspendido era necesaria su terminación y liquidación. Este argumento, explica, fue expuesto por Foncolpuertos, mediante oficio 14462 firmado por el Director General, y de fecha 26 de noviembre de 1996.
Explica que, de acuerdo con lo estipulado por Foncolpuertos, "estando vigente un contrato con el Estado, no se puede hablar de caducidad por cuanto incurriríamos en un yerro ostensible y antijurídico ya que la caducidad debe entenderse a partir, y sólo desde ese momento, de la fecha de terminación del contrato..En el caso que nos ocupa la fecha de terminación del contrato sólo nacerá a la vida jurídica en el momento en que ésta conciliación sea ratificada, por cuanto en ella se da por terminado el contrato y se estipula el precio que se debe cancelar por el mismo..La fecha cierta de terminación del contrato es sólo aquella en la que sea aprobada esta conciliación." (fl 143 y 144).
-. El Tribunal mediante auto del 9 de octubre de 1998 resolvió rechazar el recurso de reposición interpuesto, por considerarlo improcedente conforme a lo dispuesto en el artículo 181 del CCA modificado por la ley 446 de 1998.
Concedió el recurso de apelación, a pesar de que, explica, bien podía rechazarse "porque fué incoado como subsidiario al de reposición, sin embargo, en aras de proteger el derecho sustancial tal como lo exige la Carta, la Sala lo concederá.".
.- El Consejero Ponente, mediante auto del 25 de febrero de 1999 decretó pruebas de oficio para mejor proveer.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala confirmará el auto apelado porque encuentra que ha operado la caducidad de la acción contractual, conclusión que se fundamenta en consideraciones distintas a las realizadas por el Tribunal.
El a quo consideró caducada la acción contractual al estimar que el término correspondiente en que debió presentarse la demanda empezó a correr desde la fecha del acta de suspensión del 11 de junio de 1993, "motivo de derecho o de hecho que le sirve de fundamento" para incoar el trámite conciliatorio, en tanto que dicha solicitud fué presentada el 4 de junio de 1998, esto es, cuando la acción estaba más que caducada.
La Sociedad Colombiana de Construcciones y Diseños Ltda CODINTE solicitó el inicio del trámite de conciliación prejudicial, con el fin de dirimir con PUERTOS DE COLOMBIA, las diferencias surgidas con la ejecución del contrato de obra pública 242 del 26 de diciembre de 1991, suscrito entre las mismas partes.
El plazo contractual estipulado inicialmente fué de 150 días calendario, contados desde la fecha de iniciación (fl 20), - 6 de mayo de 1992 - hasta el 3 de octubre del mismo año. Este término fue ampliado en varias oportunidades mediante contratos adicionales, a la vez que fué suspendido en virtud de claras determinaciones de las partes.
Después de sucesivas prórrogas y suspensiones, y faltando 21 días para su expiración, se produjo una última suspensión del plazo por causas y condiciones que se consignaron en acta elaborada al efecto, a partir del 11 de junio del mismo año.
El apoderado de la firma CODINTE LTDA, según lo manifestó en el trámite conciliatorio, considera que el contrato no ha terminado y que la acción contractual por lo mismo no ha caducado, toda vez que desde el 11 de junio de 1993, última fecha en que se convino por mutuo acuerdo la suspensión del contrato, este nunca se reinició.
Del estudio de los documentos traídos al proceso la Sala refiere lo relacionado con el plazo contractual:
.- El plazo inicial previsto en el contrato fué de 150 días que se empezaron a contar a partir de la fecha de iniciación, - 6 de mayo de 1992 - lo cual indica que el contrato vencía el 3 de octubre del mismo año. (fl 20 y ss C. ppal).-
.- El contrato 242 de 1991 fue adicionado en varias oportunidades y el plazo sometido sucesivas prórrogas y suspensiones, a saber:
.- Suspensión del plazo por 92 días mediante el acta de suspensión 01 - del 1 de julio de 1992 al 9 de agosto de 1992 - y con el acta de suspensión 02 - del 10 de agosto de 1992 al 30 de septiembre de 1992.- (fls 44 a 49 C ppal).-
.- El acta de modificación de obra 01 obrante a folio 60 del cuaderno principal, informa que la fecha de terminación del contrato es el 3 de enero de 1993.-
.- Mediante el contrato adicional N° 1 del 7 de diciembre de 1992, las partes acordaron ampliar en 150 días más el plazo contractual que para entonces vencía el 3 de enero de 1993. Quedó pactada como nueva fecha de terminación el 2 de junio de 1993. (fl 79 cuaderno principal).-
.- El 15 de abril de 1993 las partes suscribieron una acta de suspensión del plazo contractual por el término de un mes.- (fl 63 c ppal).-
.- El 15 de mayo de 1993 se suscribió el acta de reiniciación de obra del contrato en el cual se fijó como nueva fecha de terminación del contrato el 02 de julio de 1993. (fl 65 c. ppal).-
.- 7 de junio de 1993 se suspendió el contrato por un término de treinta días, ante la inminente liquidación de Puertos de Colombia.- (fl 61 c ppal).-
.- El 11 de junio de 1993 se suspendió el contrato por un término de treinta días, ante la inminente liquidación de Puertos de Colombia.-
.- El acta de reajuste de obra provisional N° 2 - suscrita en marzo 15 de 1993 - , N° 3 - suscrita en marzo 31 de 1993 - y N° 4 - suscrita en marzo 31 de 1993 - informan que la fecha de terminación del contrato era el 2 de junio de 1993; en tanto que en las actas fijas de reajuste de obra N° 03 y N° 05 - suscritas el 20 de mayo de 1993 -, N°06 y 07 - suscritas el 14 de septiembre de 1993 -, informan que la fecha de terminación del contrato era el 2 de agosto de 1993.
Del recuento anterior se deduce que la última suspensión del contrato fué convenida el 11 de junio de 1993, fecha en la cual estaba acordado entre las partes que la nueva fecha de terminación del contrato sería el 02 de julio de 1993 - (fl 65 c. ppal).- Esto significa que el contrato fué suspendido por última vez a 21 días de la terminación del plazo contractual.
La Sala se pronunciará sobre la suspensión del contrato y la caducidad de la acción, para llegar a la conclusión de que el acuerdo conciliatorio debe improbarse, tal como lo hizo el a quo.-
La suspensión del Contrato.
La suspensión del contrato, que puede presentarse por caso fortuito, fuerza mayor, o por mutuo acuerdo entre las partes, "detiene" la vigencia del plazo contractual por el tiempo que dure la suspensión. Vencido este fenómeno, el término o plazo del contrato se reanuda automáticamente y continua hasta que este termine, por cualquiera de las causas legales y convencionales que rijan el respectivo negocio jurídico.
Esto quiere decir que una vez cumplido el plazo o la condición previstos en el acta de suspensión, el contrato continúa vigente hasta la fecha de su terminación.
En el caso de autos el contrato fué suspendido el 11 de junio de 1993, por el término de treinta (30) días, esto es, hasta el 11 de julio de 1993. No aparece prueba de que haya sido reiniciado, así como tampoco de que haya terminado o haya sido liquidado o nuevamente suspendido.
La situación normal de todo contrato es que una vez exista, produzca sus efectos en el tiempo acordado, en tanto que la suspensión es un "estado excepcional" del mismo que impide que se produzcan tales efectos en el término inicialmente previsto.
En el caso presente la Sala parte del hecho de que, por voluntad de las partes, el contrato estuvo suspendido únicamente por el término allí pactado, en la última acta de suspensión, vale decir por 30 días, luego de los cuales se reanudó el plazo faltante del contrato hasta la expiración del resto del plazo contractual, que como se dijo atrás era de 21 días los que se agotaron el 1 de agosto de 1993.
La caducidad de la acción contractual
Para concluir sobre la existencia o no de la caducidad de la acción en materia contractual, debe partirse de la regulación legal que al efecto se establece.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de la ley 80 de 1993, las partes pueden liquidar el contrato dentro de los 4 meses siguientes a "la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.-" Se dispone en el primer inciso de esta norma lo siguiente:
"Los contratos de tracto sucesivo, aquéllos cuya ejecución o cumplimiento se prolongue en el tiempo y los demás que lo requieran, serán objeto de liquidación de común acuerdo por las partes contratantes, procedimiento que se efectuará dentro del término fijado en el pliego de condiciones o términos de referencia, o en su defecto, a más tardar antes del vencimiento de los cuatro (4) meses siguientes a la finalización del contrato o a la expedición del acto administrativo que ordene la terminación, o a la fecha del acuerdo que la disponga.."
En tanto que el artículo 136 del C.C.A. modificado por el artículo 44 de la ley 446 de 1998, dispone en su numeral 10:
"Caducidad de las acciones.
"…"
"10. En las relativas a contratos, el término de caducidad será de dos (2) años que se contará a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
"En los siguientes contratos, el término de caducidad se contará así:
"a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato;
"b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la terminación del contrato por cualquier causa;
"c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados desde la firma del acta;
"d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar;
"e) La nulidad absoluta del contrato podrá ser alegada por las partes contratantes, por el Ministerio Público o cualquier persona interesada, dentro de los dos (2) años siguientes a su perfeccionamiento. Si el término de vigencia del contrato fuere superior a dos (2) años, el término de caducidad será igual al de su vigencia, sin que en ningún caso exceda de cinco (5) años contados a partir de su perfeccionamiento. En ejercicio de esta acción se dará estricto cumplimiento al artículo 22 de la ley "por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia", y
"f) La nulidad relativa del contrato, deberá ser alegada por las partes dentro de los dos (2) años, contados a partir de su perfeccionamiento." (subrayas fuera de texto).-
En materia de terminación del contrato se distingue entre los negocios jurídicos que requieren de una etapa posterior para la liquidación, de otros que no lo requieren. En este último caso el término para incoar la acción se computa a partir de la terminación por cualquiera de las causas legales, en tanto que aquellos que requieren de la liquidación la ley ha previsto 4 meses para que las partes hagan de común acuerdo la liquidación. De no lograrse tal acuerdo, la administración puede efectuar la liquidación unilateral dentro de los dos meses siguientes a la expiración del anterior término ( de 4 meses). Si la administración no efectúa la liquidación unilateral tal como se viene comentando, el contratista deberá acudir ante el órgano jurisdiccional para que se realice la liquidación del contrato por vía judicial, acción que se debe incoar dentro de los dos años siguientes al fracaso de las dos etapas anteriores.
Esta ha sido la posición jurisprudencial de la Sala, en relación con el tema de la caducidad de la acciòn en materia contractual. Al respecto resulta ilustrativo referir el pronunciamiento contenido en el auto de 8 de junio de 1995, Exp. 10.684, Actor: JUAN DE DIOS JURADO GOMEZ, donde con ponencia de quien ahora proyecta éste, se dijo:
"En materia contractual habrá que distinguir los negocios que requieren de una etapa posterior a su vigencia para liquidarlos, de aquellos otros que no necesitan de la misma. En éstos, vale decir, para los cuales no hay etapa posterior a su extinción, cualquier reclamación judicial deberá llevarse a cabo dentro de los dos años siguientes a su fenecimiento. Para los contratos, respecto a los cuales se impone el trámite adicional de liquidación, dicho bienio para accionar judicialmente comenzará a contarse desde cuando se concluya el trabajo de liquidación, o desde cuando se agotó el término para liquidarlo sin que se hubiere efectuado, bien sea de manera conjunta por las partes o unilateralmente por la administración. (subrayas fuera de texto).
Trasladando los anteriores criterios al caso sub iudice se tiene lo siguiente:
.A.- La suspensión del plazo contractual debió terminar el 11 de julio de 1993, fecha esta a partir de la cual se cuentan los 21 días que faltaban para el vencimiento del último plazo contractual acordado de lo cual resulta que el 1 de agosto de 1993 el contrato se extinguió por vencimiento final del plazo y entró en estado de liquidación.-
b.- El 1 de diciembre de 1993 se vencieron los cuatros meses que tenían las partes para liquidar el contrato por mutuo acuerdo . Situación que no tuvo ocurrencia en el caso que se estudia.
c.- El 1 de febrero de 1994 vencían los 2 meses que la administración tenía para liquidar el contrato unilateralmente, plazo que no aprovechó para tal propósito.
d.- El contratista contaba hasta el 2 de febrero de 1996 para ejercer las acciones judiciales que le brinda la ley para hacer valer los derechos y obtener la definición de sus créditos y débitos producto del negocio jurídico que se liquida por este mecanismo.
El plazo para el ejercicio de la acción contractual con que contaba el contratista terminó el 2 febrero de 1996, y como la solicitud de conciliación fué presentada el 4 de junio de 1998, resulta evidente la caducidad de la acción contractual.
Con fundamento en lo anterior la Sala no aprobará el acuerdo conciliatorio porque se halla caducada la acción contractual.
El juez, ante quien se somete a consideración el acta donde consta el acuerdo conciliatorio, debe realizar las valoraciones correspondientes que le permitan concluir si la conciliación se ajusta a la ley y si refleja favorabilidad cuantitativa para la administración.
Si bien es cierto que la filosofía de la figura de la conciliación prejudicial, se identifica con la descongestión de la administración de justicia y con la prevención de los litigios judiciales, no lo es menos que, todo acuerdo conciliatorio debe ser verificado por el juez, quien para aprobarlo debe establecer que sea legal y conveniente para la administración. La caducidad de la acción impide la aprobación del acuerdo conciliatorio de conformidad con lo establecido en el parágrafo 2 del artículo 61 de la ley 23 de 1991, reformado por el artículo 81 de la ley 446 de 1998, según el cual: "No habrá lugar a conciliación cuando la correspondiente acción haya caducado".
La ley 446 de 1998 resulta aplicable porque recogió los principios y reglas que la jurisprudencia venía produciendo en torno a la conciliación y, adicionalmente, porque el acuerdo conciliatorio fué sometido a control de legalidad cuando estaba vigente esta normativa, pues bien sabido se tiene que empezó a regir el 9 de julio de 1998.
La caducidad de la acción impide pués la aprobación del acuerdo conciliatorio suscrito entre la firma CODINTE LTDA y el Fondo de Pasivo Social de la Empresa Puertos de Colombia - FONCOLPUERTOS en liquidación, representada ahora por el Ministerio de Transporte, que asumió todos los derechos y obligaciones de aquella entidad.
Al ser esta la misma conclusión a la que llegó el a quo, la Sala confirmará el auto apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
RESUELVE:
CONFIRMASE el auto apelado, esto es, el proferido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 14 de agosto de 1998.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de fecha,
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de Sala
JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS RICARDO HOYOS DUQUE
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
CARLOS ALBERTO CORRALES MUÑOZ
Secretario
