INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR / PLANTA PRODUCTORA DE BIENESTARINA / BIEN INMUEBLE - Enajenación / BIEN MUEBLE - Enajenación / VENTA - Régimen Aplicable / BIENESTARINA
Para la enajenación de los bienes muebles e inmuebles que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha destinado en las plantas procesadoras de Bienestarina, no es aplicable el artículo 60 de la Constitución porque no se trata de la enajenación de su participación en otra persona jurídica. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al enajenar los bienes inmuebles en los que funcionan las plantas mencionadas debe aplicar las disposiciones pertinentes de la Ley 9a. de 1989. En cambio, en la venta de los bienes muebles, como maquinaria y equipos, esa entidad debe aplicar el procedimiento señalado en la Ley 80 de 1993.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: JAIME BETANCUR CUARTAS
Santafé de Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de mil novecientos noventa y cuatro (1994)
Radicación número: 610
Actor: MINISTERIO DE SALUD
Referencia: Aplicación del artículo 60 de la Constitución Política de Colombia a la venta de los activos muebles e inmuebles de las plantas procesadoras de Bienestarina por parte del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y aplicación de la Ley 80 de 1993 a tales operaciones
El señor Ministro de Salud ha formulado a la Sala la siguiente consulta previas las textuales consideraciones:
A. ANTECEDENTES JURIDICOS
La Ley 7 de 1979 en su capítulo II del Título IV, establece los objetivos y funciones del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, así:
ARTICULO VEINTE. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá por objeto fortalecer la familia y proteger al menor de edad.
ARTICULO VEINTIUNO. El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar tendrá las siguientes funciones:
1. Ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de fortalecimiento de la familia y protección al menor de edad.
2. Formular ejecutar y evaluar programas y dictar las normas necesarias para el logro de los fines señalados en el artículo anterior.
3. Coordinar su acción con los otros organismos públicos y privados.
4. Preparar proyectos de Ley, reglamentos y demás normas relacionadas con el menor de edad y la familia.
5. Colaborar con la preparación de los reglamentos que fijen las funciones de la Policía Nacional, con respecto a la protección y trato a los menores de edad.
6. Asistir al Presidente de la República en la inspección y vigilancia de que trata el ordinal 19 del artículo 120 de la Constitución Nacional, sobre las instituciones de utilidad común y que tengan como objetivo lo protección de la familia y de los menores de edad.
7. Señalar y hacer cumplir los requisitos de funcionamiento de las instituciones y de los establecimientos de protección del menor de edad y la familia y de las instituciones que desarrollen programas de adopción.
8. Otorgar, suspender y cancelar licencias de funcionamiento para establecimientos públicos o privados de protección al menor y a la familia y a instituciones que desarrollen programas de adopción.
Para que pueda otorgarse personería jurídica a las Instituciones que tienen por objeto la protección del menor de edad, se requerirá concepto previo y favorable del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
9. Celebrar contratos con personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, nacionales o internacionales para el manejo de sus campañas, de los establecimientos destinados a sus programas y en general para el desarrollo de su objeto.
10. Coordinar y realizar campañas de divulgación sobre los diversos aspectos relacionados con la protección al menor de edad y al fortalecimiento de la familia.
11. Recibir y distribuir los recursos y auxilios que se incluyan en el presupuesto nacional con destino a entidades oficiales o particulares que se ocupen de programas de protección del menor de edad y a la familia e inspeccionar la inversión de los mismos.
12. Proveer a la creación, funcionamiento y supervisión de los hogares infantiles para la atención integral al preescolar, en la forma que lo señale el Decreto Reglamentario.
13. Desarrollar programas de adopción.
14. Crear programas de protección preventiva y especial para menores de edad, lo mismo que auxiliar técnica y económicamente a los organismos de esta naturaleza existentes en el país, cuando lo considere conveniente.
15. Prestar la asistencia técnica necesaria para el estudio integral del menor de edad que esté bajo las órdenes de los jueces de menores del país y emitir dictámenes periciales (antro - heredobiológicos) en los procesos de filiación y en aspectos psicosociales cuando el juez lo solicite.
16 . Coordinar su acción con el Ministerio de Trabajo, en todo lo relacionado con el trabajo y con las reglamentaciones sobre el trabajo de menores de edad.
17. Ejecutar los programas que le correspondan dentro del Plan Nacional de Nutrición que señala el Gobierno Nacional.
18. Investigar los problemas referentes a la nutrición del pueblo colombiano, planear y ejecutar programas nutricionales y adelantar las acciones necesarias para el mejoramiento de la dieta alimenticia de la mujer embarazada o en período de lactancia y del menor, coordinación con los demás organismos del Estado.
19. Promover las acciones en que tenga interés por razón de su vocación hereditaria o de bienes vacantes o mostrencos de acuerdo con las leyes.
20. Imponer multas a su favor, en los casos previstos por la ley, en la cuantía y según los procedimientos que se determinen en el Decreto Reglamentario de la presente ley.
21. Las demás que se le asignen por disposiciones especiales".
El Decreto No. 2388 de 1979 reglamentario de la Ley 7a. de 1979, en el capítulo IX. DE LOS PROGRAMAS DE NUTRICION, artículo 80, señala que "El Instituto debe asegurar la producción de mezclas vegetales y demás alimentos de consumo humano, de alto valor nutricional y bajo costo, y establecer los mecanismos necesarios para su distribución y aprovechamiento".
De acuerdo con estas normas está claro que es responsabilidad del Instituto asegurar la producción de mezclas vegetales, pero de ninguna manera se establece que las debe producir el mismo Instituto, ya que el Bienestar Familiar es un servicio público a cargo del Estado, y el Instituto es una entidad social, no financiera ni comercial, con actividades muy diferentes a las que implica el manejo de procesos productivos eficientes.
B. RAZONES DE LA CONSULTA.
La Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar desde 1990 ha venido analizando alternativas que permitan cumplir eficazmente con la responsabilidad del Instituto de asegurar la producción de mezclas vegetales y demás alimentos de consumo humano, de alto valor nutricional y bajo costo, y establecer los mecanismos necesarios para su distribución y aprovechamiento".
Con este propósito se contrató con el Instituto de Fomento Industrial (IFI) el "Estudio Costo Efectividad y Manejo de las plantas de Bienestarina del I.C.B.F." elaborado en agosto de 1992, que concluyó con la necesidad de proceder al cierre de las plantas productoras de Bienestarina, basándose inicialmente en el análisis de los objetivos del I.C.B.F. que no la señalan como una entidad productora de bienes, sino ejecutora de programas de nutrición y alimentación en armonía con el Plan General de Desarrollo Económico y Social.
Con base en las anteriores razones y con el fin de contar con más elementos de juicio para la toma de una decisión final, se procedió a una compra piloto de 3.000 T.M. de Bienestarina producida por particulares. Los resultados de esta experiencia han sido positivos, mostrando menores costos, calidad acorde con las exigencias técnicas del Instituto y oportunidad en el suministro.
Todo lo anterior sirvió de base a la Junta Directiva para tomar su decisión de suprimir las tres divisiones de producción de alimentos enriquecidos previendo los mecanismos para garantizar que este alimento enriquecido continúe suministrándose a los usuarios en las mismas cantidades y condiciones como hasta ahora se viene haciendo.
Es así como para cubrir los requerimientos de los usuarios para 1994, se ha programado la distribución de 22.000 T.M. de este producido adquirido mediante contratos con particulares.
Las consecuencias de la decisión de la Junta Directiva del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar conlleva la correspondiente supresión de los cargos y disposición de los bienes muebles e inmuebles de propiedad del Instituto en las cuales se encuentran las instalaciones de las plantas.
Concretamente el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar es propietario de los terrenos donde está ubicada la planta de Cartago (Valle del Cauca); respecto a las plantas de Paipa (Boyacá) y Sabanagrande (Atlántico) los terrenos donde funcionan fueron entregados en comodato y el Instituto tiene la pro - piedad de los bienes muebles (maquinaria y equipos).
Ante las circunstancias anteriormente descritas se ha suscitado una serie de inquietudes respecto a los alcances del artículo 60 de la Constitución Política, sobre los cuales es necesario precisar por la trascendencia de los efectos que puedan originarse y con el fin de encuadrar jurídicamente la decisión tomada por la Junta Directiva y ante todo teniendo en cuenta que se van a suprimir tres (3) divisiones dentro de la estructura interna del Instituto que lo aleja del cumplimiento de las funciones que por mandato legal se le han señalado.
C. LA CONSULTA
Es procedente la aplicación del artículo 60 de la Constitución Política, en relación con la venta de los activos (muebles e inmuebles) de las plantas productoras de Bienestarina del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Es procedente aplicar la Ley 80 de 1993 para la venta de los activos (muebles e inmuebles) de las plantas productoras de Bienestarina del Instituto.
LA SALA CONSIDERA:
1o) El Decreto 2388 de 1979, determina la estructura orgánica del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (art. 1o.), dentro de la que se encuentra la División de Producción y Control de calidad de alimentos, de la cual dependen las plantas de elaboración y producción de bienestarina (alimento obtenido de mezclas vegetales).
20) De la anterior disposición se deduce que las mencionadas plantas procesado- ras del producto denominado bienestarina, no constituyen una entidad u organismo, autónomo o con personería jurídica, ni con la naturaleza de empresa, en el sentido financiero. Estas plantas son dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, las cuales han servido como un factor destinado a desarrollar la función señalada en el numeral 18, del artículo 21, de la Ley 7a. de 1979, relativa a la ejecución de programas nutricionales para la población de escasos recursos.
3o) En este orden de ideas, todos los bienes que integran las plantas productoras de bienestarina así como los demás de propiedad del Instituto, están afectados al cumplimiento de sus funciones legales y todos tienen un mismo régimen jurídico.
En consecuencia, no es pertinente aplicar en este caso el artículo 60 de la Constitución porque no se trata de la enajenación de acciones, cuotas o participaciones del Instituto de Bienestar Familiar en una persona jurídica.
4o) De otra parte, el artículo 33 de la Ley 9a. de 1989, dispone que las entidades públicas enajenaran sus bienes inmuebles mediante el proceso de licitación pública, "salvo cuando se trate de la venta a propietarios anteriores o cuando el precio base de la reorganización sea inferior a los trescientos (300) salarios mínimos mensuales" y en los casos de excepción señalados en forma taxativa en el artículo 36 ibídem, disposiciones que se encuentran vigentes por su carácter especial frente a la Ley 80 de 1993. De manera que el Instituto debe aplicar dichas normas en la venta de sus bienes inmuebles.
5o) Finalmente, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, debe observar las disposiciones contenidas en la Ley 80 de 1993 (estatuto contractual), respecto de la venta de sus bienes muebles utilizados en las plantas procesadoras de bienestarina, como la maquinaria y los equipos.
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala absuelve los interrogantes formulados por el señor Ministro de Salud.
1. - Para la enajenación de los bienes muebles e inmuebles que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ha destinado en las plantas procesadoras de Bienestarina, no es aplicable el artículo 60 de la Constitución porque no se trata de la enajenación de su participación en otra persona jurídica.
2. - El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar al enajenar los bienes inmuebles en los que funcionan las plantas mencionadas debe aplicar las disposiciones pertinentes de la Ley 9a. de 1989.
3. - En cambio, en la venta de los bienes muebles, como maquinaria y equipos, esa entidad debe aplicar el procedimiento señalado en la Ley 80 de 1993.
Transcríbase en sendas copias auténticas a los señores Ministro de Salud y Secretario Jurídico de la Presidencia de la República.
Roberto Suárez Franco Humberto Mora Osejo
Presidente de la Sala
Jaime Betancur Cuartas Javier Henao Hidrón
Elizabeth Castro Reyes
Secretaria de la Sala
Autorizada su publicación el 17 de junio de 1994 con Oficio No. 570.
