REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / LEGITIMACIÓN POR PASIVA / EXCEPCIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / PODER OFICIOSO DEL JUEZ / FACULTAD OFICIOSA DEL JUEZ / ACCIÓN DE REPETICIÓN / HEREDERO / AGENTE DEL ESTADO / DERECHO A LA DEFENSA / VIOLACIÓN DEL DERECHO DE DEFENSA / EMPLEADO PÚBLICO / SERVIDOR PÚBLICO / CULPA GRAVE / DOLO / FUNCIONES DEL SERVIDOR PÚBLICO / PRUEBA / MEDIOS DE PRUEBA / DAÑO ANTIJURÍDICO / PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA / DERECHO DE CONTRADICCIÓN PROCESAL / CONDENA CONTRA EL ESTADO / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO / CARGA DE LA PRUEBA / CARGAS PROCESALES / AUSENCIA DE PRUEBA / FALTA DE PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE CARGA DE LA PRUEBA / INCUMPLIMIENTO DE LAS CARGAS PROCESALES / NEGACIÓN DE LA PRETENSIÓN DE LA DEMANDA
[E]n el caso concreto, no se satisface el presupuesto de legitimación pasiva en la causa, teniendo en cuenta que se trata de una excepción susceptible de ser declarada de oficio, la Sala revisará la naturaleza de la acción de repetición de acuerdo con la ley, lo señalado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y, finalmente, concluirá que, de adelantarse el estudio del juicio de repetición en contra de los herederos del agente estatal, se vulneraría de forma insuperable el derecho de defensa de los demandados. (…) [L]a Sala señala que, aunque comparte que la vinculación de los herederos a la acción de repetición comporta dificultades, lo que motiva en esta oportunidad la decisión de declarar la falta de legitimación es que, en el caso concreto, el juicio de responsabilidad personal que se realiza sobre el comportamiento del agente o ex agente estatal que falleció antes, incluso, de que se impusiera la condena al Estado y antes de la presentación de la demanda de repetición, vulnera de forma insuperable el derecho de defensa de los herederos del agente, porque para el ejercicio efectivo del derecho de defensa, en donde se alegue que la conducta cometida por un ex empleado público ocurrió con culpa grave o dolo, se requiere: (…) [1] Conocer la función desarrollada por el agente, toda vez que, solo a partir de saber cuál era la función y que acciones implicaban el (…) [deber ser] y el desempeño acorde con el ordenamiento jurídico, se podría determinar si actuó con dolo o con culpa grave, teniendo en cuenta que se trata de una función de tipo personal e intransferible. Además, no resulta válido pensar que, de la revisión del manual de funciones se podría verificar o tener certeza de cuál era la labor a desarrollar, en vista de que puede tratarse de una función técnica y específica, o delegada que ni siquiera hubiera reposado en ese documento. (…) [2] Conocer las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre las particularidades que conllevaron al agente a adoptar la decisión por la que se repetiría, por ejemplo, directrices dadas por la entidad en el momento de los hechos. Es decir, si en todo caso, se conociera la función, ello no necesariamente implica comprender porque se adoptó una u otra decisión, dado que existen circunstancias de contexto que la determinan. No obstante, los herederos, por razones evidentes de prestación propia del servicio, no las conocieron y tendrían dificultades para, en virtud de este proceso de repetición, acceder a ellas. (…) [3] Acceder a las pruebas para defenderse, pues solo a partir de aquí se puede consolidar una defensa real. Sin embargo, para los herederos la falta de inmediación a las mismas por lo ajenos a la función desarrollada por el agente, sumado al paso del tiempo entre el momento en que ocurrió el daño antijurídico y la interposición de la demanda de repetición, obstaculiza el ejercicio pleno del derecho de contradicción y defensa. (…) La Sala advierte que, en aquellos procesos de responsabilidad patrimonial que, por su naturaleza, son transmisibles en virtud del artículo 2343 del Código Civil no se requiere que la conducta sea calificada, esto es, dolosa o gravemente culposa ni que previamente exista una declaratoria de responsabilidad, contrario a lo que sucede en el juicio de repetición, pues la existencia de la condena al Estado y de una conducta dolosa o gravemente culposa sí determinan su procedencia. (…) En el caso concreto, debe destacarse que, incluso, la entidad demandante a pesar de tener cercanía a los medios probatorios y de tener la carga de la prueba , no aportó al proceso de repetición el expediente administrativo o judicial que diera cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen a la condena en contra del Estado y mucho menos que demostraran que la conducta del agente fue dolosa o gravemente culposa, de tal suerte que, para la Sala, se configura una vulneración insuperable de su derecho de defensa. (…) Entender entonces que, a pesar de esas dificultades, ellos estén legitimados (en forma pasiva) para soportar este juicio que busca declarar una responsabilidad patrimonial contraría el ordenamiento constitucional razón que impone la declaratoria de oficio de falta de legitimación pasiva en la causa y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda (…)
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CIVIL – ARTÍCULO 2343
NOTA DE RELATORÍA: Atinente al tema, consultar, Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de febrero de 2012, exp. 50001-23-31-000-1997-06093-01(21060), C.P. Mauricio Fajardo Gómez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de mayo de 2020, exp. 25000-23-26-000-2009-00160-01 (45417), C.P. Martín González Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, exp. 64790, C.P. María Adriana Marín; sentencia de 10 de septiembre de 2020, C.P. María Adriana Marín y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Sentencia de 13 de agosto de 2021, exp. 05001-23-31-000-2011-01583-01 (53008), C.P. José Roberto Sáchica Méndez
REITERACIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / ACCIÓN DE REPETICIÓN / DOLO / CULPA GRAVE / AGENTE DEL ESTADO / CARACTERÍSTICAS DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / NATURALEZA DE LA ACCIÓN DE REPETICIÓN / CONCEPTO DE ACCIÓN DE REPETICIÓN
La acción de repetición ha sido definida legalmente como una acción civil de carácter patrimonial, en la medida en que, en principio, solo busca recuperar lo pagado por parte del Estado con ocasión de una conducta dolosa o gravemente culposa cometida por un agente estatal, por lo que, la Corte Constitucional excluyó del ejercicio de la acción una función sancionatoria
NOTA DE RELATORÍA: Respecto, al tema, ver, Corte Constitucional. sentencia de Unificación SU-354 de 26 de agosto 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero; y sentencia C-484/02, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Así mismo, ver, Consejo de Estado, sentencia de 9 de marzo de 2020, exp. 25000-23-26-000-2003-02017-01(47521), C.P. Martín González Bermúdez; sentencia del 3 de agosto de 2020 exp. 54001-23-31-000-2003-01087-01(53700), C.P. Ramiro de Jesús Pazos Guerrero; sentencia de 6 de noviembre de 2020, exp. 85001-23-31-000-2003-00194-01(59482), C.P. María Adriana Marín y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 15 de diciembre de 2017, exp. 41001-23-31-000-2009-00077-01(53768), C.P. Guillermo Sánchez Luque
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN B
Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA
Bogotá D.C., dieciocho (18) de noviembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación número: 54001-23-31-000-2007-00149-01(52710)
Actor: CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER
Demandado: HEREDEROS INDETERMINADOS DE ALFREDO ENRIQUE FLÓREZ RAMÍREZ
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACIÓN SENTENCIA)
Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN -Presupuestos -demanda contra herederos.
Síntesis del caso: se demandó en repetición a herederos indeterminados y determinados de ex contralor de la Contraloría General del Departamento de Norte de Santander, debido a que la entidad fue condenada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con ocasión de la aceptación de una renuncia con desviación de poder.
Conoce la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, herederos de Alfredo Enrique Flórez Ramírez, contra la Sentencia de 22 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demand.
Contenido: 1. Antecedentes; 2. Consideraciones; 3. Decisión.
1. ANTECEDENTES
Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante; 1.2. Posición de la parte demandada; 1.3. Sentencia de primera instancia; 1.4 Recurso de apelación y 1.5. Trámite relevante en segunda instancia.
. Posición de la parte demandante
El 8 de junio de 2007, la Contraloría General del Departamento de Norte de Santander interpuso acción de repetició contra los herederos indeterminados de Alfredo Enrique Flórez Ramírez, con fundamento en las siguientes pretensiones (se trascribe):
“PRIMERA. - Que se declare responsable a los HEREDEROS INDETERMINADOS DE ALFREDO ENRIQUE FLÓREZ RAMÍREZ, en su condición de ex Contralor General del Departamento Norte de Santander teniendo como causa la aceptación de la renuncia de la señora ELSA TERESA DEL PILAR CAMACHO SUÁREZ, al cargo de ASESOR JURÍDICO de la Oficina de Apoyo Permanente, categoría 10, que dio lugar al pago de la condena ordenada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, en la Sentencia adiada el 21 de marzo de 2003, confirmado mediante Sentencia adiada el 01 de junio de 2006 emanada de la Sala de lo Contencioso Administrativo , Sección Segunda – Subsección “A” del honorable Consejo de Estado, dentro del expediente Nº 54-001-23-31-000-1998-00603-00.
SEGUNDA.- Que se condene a los HEREDEROS INDETERMINADOS DE ALFREDO ENRIQUE FLÓREZ RAMÍREZ a cancelar a favor de la Contraloría General del Departamento Norte de Santander la suma de DOSCIENTOS SETENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO TRECE MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO PESOS ($274.113.445) M/CTE., valor que la CONTRALORÍA GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTENDER, debió pagar a ELSA TERESA DEL PILAR CAMACHO SUÁREZ para hacer efectiva la precitada sentencia”.
Como fundamento de las pretensiones, en la demanda se expuso, en síntesis, los siguientes hechos:
1) La entidad accionante expuso en la demanda que el 18 de febrero de 1998, Alfredo Enrique Flórez Ramírez aceptó la renuncia de Elsa Teresa del Pilar Camacho Suárez, quien ocupaba el cargo de asesora jurídica de la Oficina de Apoyo Permanente de la Contraloría General del Departamento de Norte de Santander.
2) Por estos hechos, la señora Camacho Suárez presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Mediante Sentencia de 21 de marzo de 2003, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander anuló el acto debido a que se profirió con desviación de poder, porque la renuncia no fue presentada de manera libre y espontánea; la decisión fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de providencia de 1 de junio de 2006.
La demandante asegura que hay lugar a repetir en contra del señor Flórez Ramírez porque estaba acreditada su conducta dolosa en los términos del artículo 63 del Código Civil, pues constriñó a la señora Camacho Suárez a presentar la renuncia con una intención contraria al buen servicio y, en ese sentido, desconoció el Decreto 2400 de 1968, tal y como lo señalaron el Tribunal Administrativo de Santander y la Sección Segunda del Consejo de Estado en las respectivas Sentencias.
En la etapa de alegatos de conclusión de primera instancia reiteró los argumentos expuestos en la demand.
. Posición de la parte demandada
Luego de realizar el emplazamiento, se les designó curador ad litem a los herederos indeterminados, quien al contestar la demanda no propuso excepciones y manifestó que se atenía a lo que resultara probado en el proces. En la etapa de alegatos de conclusión guardó silencio.
Los señores Cristina Ana Ramírez de Flórez y Enrique Flórez Faillace, padres del demandado, acudieron al proceso en calidad de herederos y otorgaron poder a un abogado de confianza, quien contestó la demanda de forma extemporánea. En la etapa de alegatos de conclusión guardó silencio.
1.3. Sentencia de primera instancia
El 22 de julio de 2013, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander accedió a las pretensiones de la demanda porque, en el proceso ordinario, se demostró de forma indiciaria y de acuerdo con los testimonios trascritos en la Sentencia condenatoria, que el señor Flórez Ramírez obligó a la señora Camacho Suárez a renunciar por motivos políticos, por lo que, el acto que aceptó la renuncia fue proferido con desviación de poder.
En consecuencia, condenó a pagar a los herederos determinados del señor Alfredo Enrique Flórez Ramírez, en las cuotas partes que les correspondía, la suma de $ 274.113.445.
1.4. Recurso de apelación
Los herederos determinados de Alfredo Enrique Flórez Ramírez presentaron recurso de apelación. Como motivos de inconformidad señalaron que el Tribunal Administrativo no tenía competencia para conocer el proceso porque la demanda de repetición fue interpuesta por fuera de los 6 meses previstos en el artículo 8 de la Ley 678 de 2001. Asimismo, se configuró la causal de nulidad prevista en el artículo 140, numeral 3 del CPC en el proceso de repetición, debido a que se aceptó el impedimento manifestado por el procurador después de haberse proferido Sentencia. Además, se vulneró el derecho de contradicción y defensa del señor Alfredo Enrique Flórez Ramírez pues no fue llamado en garantía al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que, solicitó que se revocara la Sentencia impugnada y, en su lugar, se negaran las pretensiones de la demand.
1.5. Trámite relevante en segunda instancia
El Ministerio Público rindió concepto en el que consideró que debía confirmarse la Sentencia condenatoria, pues se demostró que el acto anulado fue proferido con desviación de pode.
2. CONSIDERACIONES
Contenido: 2.1. Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán; 2.2. Análisis del caso; 2.3. Costas
- Exposición del litigio y decisiones que se adoptarán
- Análisis del caso
- DECISIÓN
Antes de hacer cualquier pronunciamiento debe tenerse presente que el señor Enrique Flórez Ramírez falleció el 6 de octubre de 200, que, a través de Sentencia de 1 de junio de 2006, se impuso una condena a la Contraloría del Departamento de Norte de Santander y que la demanda de repetición para recuperar lo pagado con ocasión de la condena se presentó el 8 de junio de 2007 en contra de los herederos indeterminados de Enrique Flórez Ramírez.
Expuesto lo anterior, la Sala anticipa que no se pronunciará de fondo. Aunque, dada la naturaleza indiscutiblemente patrimonial de la acción de repetición, podría adelantarse en contra de los herederos del agente o ex agente estatal que supuestamente causó un daño, esta Subsección estima que, de hacerlo, en este caso, se afectaría insuperablemente el derecho de defensa de los herederos, quienes se verían obligados a debatir una conducta calificada (dolosa o gravemente culposa) que no cometieron.
Para explicar por qué, en el caso concreto, no se satisface el presupuesto de legitimación pasiva en la causa, teniendo en cuenta que se trata de una excepción susceptible de ser declarada de ofici, la Sala revisará la naturaleza de la acción de repetición de acuerdo con la ley, lo señalado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado y, finalmente, concluirá que, de adelantarse el estudio del juicio de repetición en contra de los herederos del agente estatal, se vulneraría de forma insuperable el derecho de defensa de los demandados.
La acción de repetición ha sido definida legalmente como una acción civil de carácter patrimonia, en la medida en que, en principio, solo busca recuperar lo pagado por parte del Estado con ocasión de una conducta dolosa o gravemente culposa cometida por un agente estatal, por lo que, la Corte Constituciona excluyó del ejercicio de la acción una función sancionatori.
La Corte Constitucional mediante Sentencia de Unificación SU-354 de 26 de agosto 2020 reiteró, entre otras, la función resarcitoria de la acción de repetición, en razón a que busca que el responsable del daño asuma el valor de la indemnización.
Por su parte, el Consejo de Estado, Sección Tercera, en atención a la función resarcitoria y, en esa medida, del carácter patrimonial de la acción de repetición, consideraba que era posible repetir en contra de los herederos del agente o ex agente estatal aunque este hubiera fallecido para el momento de presentación de la demand. Lo anterior, de acuerdo con el artículo 2343 del Código Civil según el cual “es obligado a la indemnización el que hizo el daño y sus herederos”. Ahora, si el agente fallecía en el curso de proceso, se tenía en cuenta el trámite de la sucesión procesal previsto en el artículo 60 del CPC, cuyo texto fue reiterado en el artículo 68 del CGP.
Sin embargo, recientemente, esta Corporación ha desarrollado argumentos tendientes a limitar la repetición en contra de herederos que han centrado su análisis en la liquidación de la herencia, en la extinción de la acción por la muerte del presunto responsable y en la dificultad para analizar el fundamento subjetivo de la responsabilidad.
Frente a la liquidación de la herencia, esta Subsección consideró que, no era procedente repetir contra los herederos en aquellos casos en que la sucesión del agente que falleció hubiera sido liquidada antes de que se presentara la demanda de repetició. En esta decisión, se fijó un límite y dejó claro que, si para el momento de interponerse la demanda de repetición, ya se ha liquidado el patrimonio de la masa sucesoral no resultaba procedente la interposición de la acción de repetición contra los herederos del causante.
En relación con la extinción de la acción de repetición por muerte del presunto responsable, vale destacar que, en un pronunciamiento reciente, uno de los magistrados de la Subsección A de la Sección Tercera salvó voto, porque estimaba que no era procedente ejercer la acción de repetición contra los herederos del agente cuando este había fallecido antes de la presentación de la demanda, dada su naturaleza declarativa -debido a que previo a ella, ningún derecho u obligación existe entre las partes, de manera que, con la muerte del presunto responsable, tal acción se extingue-, y personal -porque comprende un juicio de responsabilidad sobre un comportamiento doloso o gravemente culposo-. En este salvamento, también se aludió a que la defensa de los herederos resultaba imposible y extemporáne.
Respecto a la dificultad para analizar el fundamento subjetivo de la responsabilidad, a través de Sentencia de 13 de agosto de 2021, la Subsección A declaró la falta de legitimación pasiva en la causa de los herederos del agente estatal porque el ejercicio de la repetición implicaba “un juicio de responsabilidad de naturaleza personal y subjetiva respecto de quien con su comportamiento (doloso o gravemente culposo) causó un presunto daño al Estado, representado en la condena que éste debió paga.
Expuesto lo anterior, la Sala señala que, aunque comparte que la vinculación de los herederos a la acción de repetición comporta dificultade
, lo que motiva en esta oportunidad la decisión de declarar la falta de legitimación es que, en el caso concreto, el juicio de responsabilidad personal que se realiza sobre el comportamiento del agente o ex agente estatal que falleció antes, incluso, de que se impusiera la condena al Estado y antes de la presentación de la demanda de repetición, vulnera de forma insuperable el derecho de defensa de los herederos del agente, porque para el ejercicio efectivo del derecho de defensa, en donde se alegue que la conducta cometida por un ex empleado público ocurrió con culpa grave o dolo, se requiere:
Conocer la función desarrollada por el agente, toda vez que, solo a partir de saber cuál era la función y que acciones implicaban el “deber ser” y el desempeño acorde con el ordenamiento jurídico, se podría determinar si actuó con dolo o con culpa grave, teniendo en cuenta que se trata de una función de tipo personal e intransferible. Además, no resulta válido pensar que, de la revisión del manual de funciones se podría verificar o tener certeza de cuál era la labor a desarrollar, en vista de que puede tratarse de una función técnica y específica, o delegada que ni siquiera hubiera reposado en ese documento.
Conocer las circunstancias de tiempo, modo y lugar sobre las particularidades que conllevaron al agente a adoptar la decisión por la que se repetiría, por ejemplo, directrices dadas por la entidad en el momento de los hechos. Es decir, si en todo caso, se conociera la función, ello no necesariamente implica comprender porque se adoptó una u otra decisión, dado que existen circunstancias de contexto que la determinan. No obstante, los herederos, por razones evidentes de prestación propia del servicio, no las conocieron y tendrían dificultades para, en virtud de este proceso de repetición, acceder a ellas.
Acceder a las pruebas para defenderse, pues solo a partir de aquí se puede consolidar una defensa real. Sin embargo, para los herederos la falta de inmediación a las mismas por lo ajenos a la función desarrollada por el agente, sumado al paso del tiempo entre el momento en que ocurrió el daño antijurídico y la interposición de la demanda de repetición, obstaculiza el ejercicio pleno del derecho de contradicción y defensa.
La Sala advierte que, en aquellos procesos de responsabilidad patrimonial que, por su naturaleza, son transmisibles en virtud del artículo 2343 del Código Civil no se requiere que la conducta sea calificada, esto es, dolosa o gravemente culposa ni que previamente exista una declaratoria de responsabilidad, contrario a lo que sucede en el juicio de repetición, pues la existencia de la condena al Estado y de una conducta dolosa o gravemente culposa sí determinan su procedencia.
En el caso concreto, debe destacarse que, incluso, la entidad demandante a pesar de tener cercanía a los medios probatorios y de tener la carga de la prueb
, no aportó al proceso de repetición el expediente administrativo o judicial que diera cuenta de las circunstancias de tiempo, modo y lugar que dieron origen a la condena en contra del Estado y mucho menos que demostraran que la conducta del agente fue dolosa o gravemente culposa, de tal suerte que, para la Sala, se configura una vulneración insuperable de su derecho de defensa.
Entender entonces que, a pesar de esas dificultades, ellos estén legitimados (en forma pasiva) para soportar este juicio que busca declarar una responsabilidad patrimonial contraría el ordenamiento constitucional razón que impone la declaratoria de oficio de falta de legitimación pasiva en la causa y, en consecuencia, denegar las pretensiones de la demanda por estas razones.
2.3. Condena en costas
En vista de que no se observa temeridad en el actuar de la parte demandante, la Sala se abstiene de condenar en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 22 de julio de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, y en su lugar:
SEGUNDO: DECLARAR de oficio la falta de legitimación de los herederos determinados e indeterminados de Alfredo Enrique Flórez Ramírez.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
CUARTO: sin condena en costas.
QUINTO: ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente
MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ
CON SALVAMENTO DE VOTO
Firmado electrónicamente
ALBERTO MONTAÑA PLATA
