CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de marzo de dos mil veintitrés (2023)

Radicación número: 50001-23-31-000-2011-00355-01 (66.842)

Actor: Nación – Rama Judicial

Demandados: Juan Carlos Yepes Alzate

Referencia: Acción de repetición

Temas: INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Su

escogencia no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado / FALLO INHIBITORIO – la acción de repetición no es la vía procesal adecuada para demandar en este asunto.

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca en Descongestión¹, a través de la cual declaró la caducidad de la acción.

Se demandó un supuesto detrimento patrimonial de la demandante, derivado de la conducta dolosa y gravemente culposa del demandado mientras se desempeñaba como Director Ejecutivo de Administración Judicial, dado que habría efectuado un doble pago de una condena judicial.

SENTENCIA IMPUGNADA

Corresponde a la sentencia proferida el 29 de mayo de 2020 que decidió la demanda presentada el 22 de marzo de 2011² por la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (en adelante DEAJ) en contra del señor Juan Carlos Yepes Alzate, a través de la cual solicitó que se le declarara patrimonialmente responsable por su actuar gravemente culposo y doloso que dio lugar a que se pagara dos veces una condena en contra de la Nación. Como consecuencia, pidió que se le condenara a reembolsar la suma pagada por error más los intereses moratorios causados.

Hechos

Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, que en octubre de 2003, el Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia dentro de un proceso

¹ Mediante Acuerdo PCSJA19-11448 del 19 de noviembre de 2019 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se remitió al Tribunal Administrativo de Arauca procesos del sistema escritural que se encontraran para sentencia en el Tribunal Administrativo del Meta -a quien le correspondió conocer del proceso de responsabilidad-, entre ellos, se remitió el presente expediente (folio 2 c. del Consejo de Estado). Mediante oficio No. 0419 del 10 de julio de 2020 el Tribunal Administrativo de Arauca devolvió el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo del Meta (folio 11 c. del Consejo de Estado).

² Folios 1-14 c. ppal.

de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por el señor Julio Eduardo Tejeiro Hernández en contra de la Nación – Rama Judicial, mediante la cual declaró la nulidad de los actos administrativos que le negaron la reliquidación salarial y prestacional al demandante y ordenó que se le liquidaran los salarios reclamados.

La DEAJ, en ese entonces dirigida por el señor Juan Carlos Yepes Alzate, profirió la Resolución No. 3253 de agosto de 2008, mediante la cual ordenó que el pago por concepto del cumplimiento del mentado fallo se hiciera a favor de la señora Dolly Reyes de Martínez en su calidad de cesionaria de los derechos litigiosos de Julio Eduardo Tejeiro Hernández; a pesar de esto, la orden de pago se elaboró en favor del señor Tejeiro Hernández y el desembolso se realizó en la cuenta de ahorros de éste. Mediante Resolución No. 1843 de marzo de 2009 se advirtió el “error de interpretación” y se ordenó el pago en favor de la cesionaria, el cual fue efectivamente realizado en abril del mismo año.

Adujo que el doble pago efectuado por la entidad por un mismo concepto, además de los intereses moratorios causados entre el primer pago (erróneo) y el segundo, fueron consecuencia de la conducta dolosa y gravemente culposa del demandado.

La defensa

El demandado contestó la demanda a través de curador ad-litem, quien omitió pronunciarse sobre los hechos y pretensiones plasmados en la demanda³.

Surtida la etapa probatoria⁴, al alegar de conclusión la Nación – Rama Judicial adujo que se configuró la causal del numeral 3 del artículo 6 de la Ley 678 de 2001, pues la conducta gravemente culposa del demandado dio lugar al detrimento patrimonial de la entidad e incurrió en un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado⁵. La parte actora y el Ministerio Público guardaron silencio.

La sentencia de primera instancia

Al resolver el conflicto, el Tribunal declaró probada de oficio la excepción de caducidad de la acción de repetición, para cuyo efecto adujo que la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Meta dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho quedó ejecutoriada el 26 de enero de 2005, por manera que el plazo de los 18 meses que establecía el C.C.A. para el cumplimiento de la condena venció el 27 de julio de 2006, a pesar de lo cual la entidad demandante realizó el pago el 25 de agosto de 2008. Así, el término de caducidad

³ Folio 107 c. ppal.

⁴ Mediante auto del 18 de julio de 2018 se determinó: “Se tienen como pruebas los documentos aportados con la demanda, cuya valoración se realizará en la decisión que ponga fin a la instancia”. Folio 109 c. ppal.

Al expediente se allegaron los siguientes documentos:

Sentencia del 7 de octubre de 2003 del Tribunal Administrativo del Meta.

Resolución No. 3253 del 12 de agosto de 2008.

Orden de pago No. 1949 del 14 de agosto de 2008 y reporte del estado de la orden como pagada a Julio Eduardo Tejeiro Hernández.

Resolución No. 1843 del 13 de marzo de 2009.

Orden de pago del 31 de marzo de 2009 y reporte del estado de la orden como pagada a la señora Blanca Dolly Reyes de Martínez.

⁵ Folios 111-113 c. ppal.

debía contabilizarse desde el 27 de julio de 2006 y, dado que la demanda fue presentada el 25 de marzo de 2011, concluyó que fue incoada cuando el término establecido en la ley se encontraba ampliamente vencido.

1. Finalmente, ordenó a la demandante pagar la suma equivalente a dos salarios mínimos legales diarios vigentes al abogado que fungió como curador ad litem en el proceso⁶.

EL RECURSO INTERPUESTO

Sustentación del recurso de apelación

2. La Nación – Rama Judicial adujo que el término de caducidad debió contabilizarse desde la fecha en que se realizó efectivamente el pago a la señora Dolly Reyes de Martínez –cesionaria de los derechos litigiosos del señor Julio Eduardo Tejero Hernández-, esto es, el 20 de abril de 2009, por lo que debía concluirse que por haberse presentado la demanda el 25 de marzo de 2011, resultaba oportuna⁷.
3. Luego de concedida la oportunidad para alegar de conclusión, la Nación – Rama Judicial reiteró los argumentos planteados en la apelación⁸, mientras que la parte demandada y el Ministerio Público guardaron silencio⁹.

CONSIDERACIONES

4. Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación.

El objeto del recurso de apelación

5. El ámbito del recurso interpuesto se circunscribe a verificar si la acción de repetición fue presentada oportunamente. No obstante, previo a realizar dicho análisis, la Sala estima necesario estudiar si la acción de repetición es el cauce procesal adecuado para decidir las pretensiones formuladas en este asunto.

Improcedencia de la acción de repetición en el caso concreto

6. Como se dejó indicado en los antecedentes de esta providencia, la DEAJ pretende que el señor Juan Carlos Yepes Alzate –quien para la época de los hechos se desempeñaba como Director Ejecutivo de esa entidad-, sea declarado responsable por su actuar gravemente culposo y doloso al permitir el doble pago de una condena judicial en favor del demandante y de la cesionaria de sus derechos litigiosos.
7. Sobre el particular, la Sala observa que el 7 de octubre de 2003 el Tribunal Administrativo del Meta profirió sentencia en la que resolvió declarar la nulidad “del

⁶ Folios 3-8 c. del Consejo de Estado.

⁷ Índice 3 de SAMAI.

⁸ Índice 13 de SAMAI.

⁹ Índice 15 de SAMAI.

oficio No. 7137 del 25 de noviembre de 1999 y la Resolución 0068 de 26 de enero de 2000, proferidas por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Villavicencio y por la Dirección Ejecutiva Nacional de la Administración Judicial respectivamente” y ordenó efectuar la liquidación de los salarios reclamados desde el 17 de noviembre de 1996 hasta 1999¹⁰.

8. El 12 de agosto de 2008 la DEAJ profirió la Resolución No. 3253 del 12 de agosto de 2008 suscrita por el señor Juan Carlos Yepes Alzate por medio de la cual se dio cumplimiento a la referida sentencia que ordenó pagar a favor de la señora Dolly Reyes de Martínez la suma de $14'616.523, como cesionaria de los derechos litigiosos del señor Julio Tejeiro Hernández¹¹.
9. En cumplimiento de la mentada resolución se profirió la orden de pago No. 1949 del 14 de agosto de 2008 en la que consta el señor Julio Eduardo Tejeiro como beneficiario del pago¹². En el reporte de estado de la orden de pago se registra como pagada¹³.
10. El 13 de marzo de 2009 la DEAJ profirió la Resolución No. 1843 suscrita por el señor Yepes Alzate en la que se advirtió el error de interpretación que llevó a que el pago ordenado en la resolución No. 3253 se realizara en favor del señor Tejeiro Hernández y no de la señora Dolly Reyes de Martínez. Así las cosas, ordenó que se realizara el pago en favor de esta última y que el señor Julio Tejeiro Hernández reintegrara la suma pagada erróneamente, so pena de que se diera inicio al trámite de cobro coactivo¹⁴.
11. Finalmente, se profirió otra orden de pago en la que consta la señora Blanca Dolly Reyes de Martínez como beneficiaria en cumplimiento de la Resolución No. 1843¹⁵.
12. La acción de repetición es un asunto de expresa previsión constitucional, en tanto el artículo 90 Superior prescribe que en los casos en que el Estado es obligado a reparar un daño, debe repetir contra su agente, cuando la condena ha sido el resultado de una conducta dolosa o gravemente culposa de este¹⁶.
13. El artículo 2 de la Ley 678 de 2001 define la acción de repetición como una acción civil de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar a un reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto.

¹⁰ Folios 1-21 c. anexo 1.

¹¹ Folios 31-36 c. anexo 1.

¹² Folio 37 c. anexo 1.

¹³ Folio 39 c. anexo 1.

¹⁴ Folios 40-41 c. anexo 1.

¹⁵ Folio 42 c. anexo 1.

¹⁶ Constitución Política de Colombia, artículo 90: “En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.

14. Así, la acción de repetición gravita única y exclusivamente sobre una condena que implique una afectación patrimonial del Estado y se ejerce con el propósito de reintegrar el valor correspondiente a esa condena efectivamente pagada como consecuencia del daño antijurídico causado con la conducta del servidor público demandado. En ese orden de ideas, puede afirmarse que la acción de repetición tiene como características, cumplir con una función resarcitoria ¹⁷ , una función preventiva¹⁸ y una función retributiva¹⁹.
15. Con estas precisiones, la acción de repetición ejercida en este caso resulta improcedente, por cuanto el reproche que propone la parte actora en la demanda no guarda relación alguna con el objeto que constitucional y legalmente se ha establecido para la acción reversiva, en tanto las pretensiones de la Rama Judicial

-DEAJ- no tienen la vocación de reclamar los perjuicios que se habrían ocasionado a la entidad por causa de un reconocimiento indemnizatorio al que se hubiere visto obligada debido a que la conducta dolosa o gravemente culposa del señor Yepez Alzate hubiere causado un daño antijurídico obligado a ser resarcido.

16. De hecho, se observa que la conducta del agente estatal que se cuestiona está únicamente relacionada con el hecho de que se desempeñara como Director Ejecutivo de Administración Judicial en el momento en que se expidió erróneamente una orden de pago –la cual, dicho sea de paso, ni siquiera fue suscrita por el aquí demandado- que dispuso como beneficiario al demandante en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, Julio Eduardo Tejeiro Hernández, y no a quien fuera su cesionaria de derechos litigiosos, según la documentación debidamente aportada, para el pago de una condena judicial dictada por el Tribunal Administrativo del Meta.
17. La jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sido abundante en el sentido de precisar que, en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional. Así pues, la indebida escogencia de la acción se pone de presente en tanto la parte demandante precisó a lo largo del proceso que el daño alegado -detrimento patrimonial- no tiene fuente en una condena o conciliación que preste mérito en contra del Estado, sino en un hecho dañino que la actora identifica como el pago de lo no debido, lo que revela que el medio reversivo no está instituido para la solución del conflicto así suscitado.
18. Ello se advierte incluso en el recurso de reposición interpuesto por el entonces apoderado de la Rama Judicial -DEAJ- contra el auto por el cual el Tribunal a quo admitió la demanda, para cuestionar la competencia de esa corporación para conocer del presente proceso, en el que señaló insistentemente que la causa que conllevó a la entidad a impetrar la presente acción, no era la condena impuesta por

¹⁷ Cfr. Artículo 2° de la Ley 678 de 2001.

¹⁸ Cfr. Artículo 3° de la Ley 678 de 2001.

¹⁹ Cfr. Sentencias C-309 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-338 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)”.

el Tribunal Administrativo del Meta, sino la situación administrativa que se presentó con el doble pago realizado para el cumplimiento de la misma²⁰.

19. Así, se reitera, lo que se deriva de la argumentación y los planteamientos expresos de la parte demandante, es un reproche a una “situación administrativa” que devino de un error en la expedición de una orden de pago y que no guarda ninguna relación con el objeto de la acción de repetición en tanto no existe cuestionamiento alguno dirigido a la causa del reconocimiento indemnizatorio que debió hacer la entidad.
20. Resalta la Sala que la demanda ni siquiera persigue al agente estatal que estuvo involucrado en la causación del daño antijurídico que llevó al reconocimiento indemnizatorio, sino a quien se limitó a suscribir las resoluciones por medio de las cuales se dio cumplimiento a una sentencia judicial.
21. Agréguese a lo anterior, que la demandante ni siquiera logró acreditar la causación de un detrimento patrimonial a la Nación – Rama Judicial, en tanto si bien obra prueba del pago efectivamente realizado al señor Tejeiro Hernández y a la señora Reyes de Martínez por el mismo concepto, en la Resolución No. 1843 se le ordenó al primero que reintegrara la suma que le fue pagada erróneamente, so pena de que se diera inicio al trámite de cobro coactivo, afirmación que no se desvirtuó con ningún otro medio de prueba allegado y que ofrece la posibilidad de que el error se hubiere enmendado por la vía mencionada, a pesar del exiguo esfuerzo probatorio de la parte demandante.
22. Con estas precisiones, la Sala declarará improcedente la presente acción reversiva en tanto, de cara a la fuente del daño y a los hechos alegados y probados por la parte demandante, no es posible resolver las pretensiones de la demandante bajo la acción de repetición.
23. En el mismo sentido, es menester precisar la imposibilidad de adecuar la demanda a otro cauce procesal en tanto ese hecho implicaría modificar la causa petendi y el petitum, aunado a que, tal como se estableció en precedencia, la parte actora ni siquiera acreditó la causación del detrimento patrimonial que sirve de fundamento para el sustento de la acción contencioso administrativa, por manera que la adecuación resultaría inocua. En consecuencia, la Sala está impedida para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, ante la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito²¹.
24. Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca en Descongestión y, en su lugar, proferirá un fallo inhibitorio derivado de la inepta demanda por indebida escogencia de la acción.

²⁰ Folios 25-26 c. ppal.

²¹ “Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedencia, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación 'de declarar la razón por la cual no puede proveer'”. Cita del texto original: Sección Tercera, Sentencia 20.746 del 4 de julio de 2002.

25. Finalmente, habida cuenta que la decisión respecto del pago de honorarios a favor del abogado que fungió como Curador Ad litem en el proceso no fue objeto de apelación por la parte demandante, la Sala se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre ese aspecto.

Costas

26. Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes en esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

PARTE RESOLUTIVA

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca en Descongestión el 29 de mayo de 2020.

SEGUNDO: DECLARAR PROBADA la excepción de inepta demanda por indebida escogencia de la acción; en consecuencia, declarar inhibida a la Sala para resolver de fondo el litigio.

TERCERO: Sin condena en costas.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Aclaración de voto

VF

Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.