CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA - SUBSECCIÓN A
Consejero Ponente: HERNÁN ANDRADE RINCÓN
Bogotá, D. C., veintiocho (28) de enero de dos mil quince (2015)
Radicación: 25000232600020020137401(38094)
Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFOMA AGRARIA (INCORA)
Demandado: OTONIEL ARANGO COLLAZOS Y OTROS
Referencia: APELACIÓN SENTENCIA – ACCIÓN DE REPETICIÓN
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A el 3 de septiembre de 2009, mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES
1.1.- La demanda y su trámite.
En escrito presentado el 28 de junio de 2002, por intermedio de apoderado judicial, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (en adelante INCORA) interpuso demanda en ejercicio de la acción de repetición en contra de los señores Fernando Corrales Cruz (q.e.p.d.) y/o sus herederos, Otoniel Arango Collazos y María Katherine Villanueva, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por la suma de dinero que la entidad demandante debió cancelar con ocasión de una sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se condenara solidariamente a los demandados a pagar la suma de $ 349´750.554, más los correspondientes intereses legales.
Como fundamentos de hecho de la demanda la parte actora narró, en síntesis, que el señor Fernando Corrales Cruz (q.e.p.d.), ejerció el cargo de Gerente General del INCORA entre el 21 de mayo de 1991 y el 24 de junio de 1993.
Afirma la demanda que mediante Resolución No. 05162 de 23 de noviembre de 1992 se declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos José Bitar CASIJ, quien desempeñaba el cargo de Jefe de División Grado 11 -Jefe de División de Suministros y Contratos-.
Manifestó la entidad que el señor Carlos José Bitar Casij formuló demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Corporación que profirió sentencia el 2 de septiembre de 1999, la cual posteriormente fue confirmada por el Consejo de Estado mediante sentencia del 12 de octubre de 2000, a través de la cual se ordenó restituir al señor Bitar Casij al mismo cargo que ocupaba al momento de su retiro o a uno de igual o superior categoría y a pagarle todos los salarios, primas, bonificaciones, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir entre la fecha de su retiro y aquel en que hubiere sido efectivamente reintegrado al mismo.
Agregó que en acatamiento de la anterior sentencia, el INCORA mediante Resolución No. 01304 de junio 19 de 2001, liquidó, reconoció y autorizó pagar al señor Carlos José Bitar Casij la suma de $ 349'750.554.
Señaló, finalmente, que el señor Fernando Corrales Cruz falleció el 24 de julio de 1993 y, por tanto, estaban llamados a responder patrimonialmente sus herederos por los perjuicios que por su conducta dieron origen a la condena en contra de la entidad demandada y el consiguiente reconocimiento indemnizatorio por parte del INCOR.
Mediante proveído de fecha 15 de agosto de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda frente al señor Fernando Corrales y/o sus herederos, puesto que “no se aportó prueba alguna que acredite tal calidad”. De otra parte, la admitió respecto de los señores Otoniel Collazos y María Katherine Villanueva, providencia que se notificó en legal forma a los demandados y al Ministerio Públic.
1.2.- La señora María Katherine Villanueva, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda dentro de la respectiva oportunidad procesal y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas por la entidad demandante. Como razones de su defensa manifestó que dicha funcionaria no tenía responsabilidad alguna en el detrimento patrimonial que originó la presente acción, habida cuenta de que no tuvo injerencia alguna en la decisión de declarar la insubsistencia del nombramiento del señor Carlos José Bitar Casij, pues su actuación se limitó a la transcripción mecanográfica del acto en cuestión en atención a las órdenes impartidas por sus superiores, razón por la cual su actuación mal podría ser calificada como realizada con dolo y/o culpa grav.
A su turno, el apoderado del señor Otoniel Arango Collazos, contestó la demanda oportunamente y manifestó que para el momento de la expedición del acto administrativo que originó la presente acción, el hoy demandado se desempeñaba como Secretario General del INCORA y, en tal virtud, su única participación en la expedición de dicho acto administrativo fue acatar la orden impartida por parte del Director del INCORA, señor Fernando Corrales Cruz (q.e.p.d.), por manera que no le podía ser atribuida responsabilidad patrimonial alguna -por dolo o culpa grave-, en el presente asunt.
1.3.- Mediante proveído del 29 de mayo de 2008 se reconoció a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como sucesor procesal del INCORA, comoquiera que mediante Resolución del 11 de febrero de 2008 se culminó el procedimiento de liquidación de dicha entidad; en consecuencia se dispuso que el proceso continuara, únicamente, con la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural como único demandant.
1.4.- Vencido el período probatorio, dispuesto en providencia proferida el 24 de julio de 2008 y fracasada la etapa de conciliación, el Tribunal de primera instancia mediante auto de 2 de julio de 2009 dio traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concept.
La Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural manifestó que en el presente asunto se acreditaron los elementos necesarios para declarar la responsabilidad patrimonial de los demandados, comoquiera que la expedición del acto administrativo que dio lugar a la condena contra el Estado se expidió “mediante desviación de poder”, razón por la cual “claramente se identifica que la conducta desplegada por los demandados es gravemente culposa.
Dentro de la oportunidad procesal correspondiente tanto las parte demandada como el Ministerio Público guardaron silenci.
1.4.- La sentencia de primera instancia.
Cumplido el trámite legal correspondiente el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A profirió sentencia el 3 de septiembre de 2009, oportunidad en la cual denegó las súplicas de la demanda, por considerar, básicamente, que si bien el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos José Bitar Casij fue suscrito tanto por el Gerente General del INCORA como por el Secretario General, lo cierto era que la facultad nominadora era propia y exclusiva de las funciones del nominador, esto es del Gerente General, razón por la cual, de la simple impregnación de la rúbrica por parte del señor Otoniel Arango Collazos en calidad de Secretario General de la entidad, no podía inferirse que su conducta hubiere sido dolosa o gravemente culposa.
De igual forma, respecto de la señora María Katherine Villanueva, sostuvo el a quo que para esa misma época de expedición del referido acto administrativo objeto de la presente litis, ella se desempeñaba como Secretaria Ejecutiva de la Entidad y su labor se concretó en diligenciar el formato de declaratoria de insubsistencia por orden de su superior inmediato, esto es el Gerente General de la entidad demandante, sin que por esa circunstancia pudiere predicarse que actuó con dolo y/o culpa grav.
1.5.- El recurso de apelación.
Contra la anterior decisión, la entidad demandante interpuso oportunamente recurso de apelación, el cual fue concedido por el Tribunal a quo el 19 de noviembre de 2009 y admitido por esta Corporación el 5 de marzo de 201.
La parte recurrente insistió en que el acto administrativo que declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos José Bitar Casij, se expidió mediante una clara desviación de poder, de lo cual se infería que “existió una conducta gravemente culposa por parte de los demandados en el presente proceso”; en consecuencia, solicitó que se revocara la sentencia impugnada y se accediera a las súplicas de la demand.
1.6.- Una vez se dio traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto, tanto la parte actora como el Ministerio Público guardaron silenci.
La entidad pública transcribió íntegramente los argumentos planteados con el recurso de apelació.
A su turno, el agente del Ministerio Público manifestó que debía confirmarse la sentencia de primera instancia, comoquiera que no se acreditó que la conducta desplegada por los demandados hubiera estado rodeada de una culpa grave o dolo, circunstancia que determinaba que se denieguen las pretensiones de la demand
.
La Sala, al no encontrar causal de nulidad alguna que pudiera invalidar lo actuado, procede a resolver de fondo el presente asunto sometido a su conocimiento.
II. CONSIDERACIONES
2.1.- Competencia de la sala.
2.1.1. La Sala es competente para conocer del asunto en segunda instancia, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 3 de septiembre de 2009, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, comoquiera que la demanda se presentó el 28 de junio de 2002 y la pretensión mayor se estimó en la suma de $ 349'750.000, que corresponde al monto de la indemnización pagada por el INCORA al señor Carlos José Bitar Casij, la cual supera la exigida ($ 36'950.000), para que un proceso adelantado en ejercicio de la acción de repetición tuviera vocación de doble instancia ante esta Corporación para aquella époc.
2.1.2.- Caducidad de la acción.
La caducidad se configura cuando el plazo establecido por la ley para instaurar algún tipo de acción ha vencido. La caducidad de la acción es un fenómeno jurídico en virtud del cual el titular de una acción pierde la facultad de acudir ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Así, para que opere la caducidad deben concurrir dos supuestos: i) el transcurso del tiempo y ii) el no ejercicio de la acción. Los términos para promover acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo están edificados sobre la conveniencia de señalar un plazo objetivo e invariable para que quien se considere titular de un derecho opte por accionar o no.
La facultad potestativa de accionar comienza con el plazo prefijado por la ley y nada obsta para que se ejerza desde el primer día, pero fenece definitivamente al caducar o terminar el plazo, por tanto, el fenómeno de la caducidad de las acciones judiciales opera de pleno derecho, pues contiene plazos fatales no susceptibles de interrupción ni de suspensión, salvo en los casos expresamente determinados en la propia ley.
Respecto de la acción de repetición, el numeral noveno del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 11 de la Ley 678 de 2001, establecen lo siguiente:
“La de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad
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Como se observa, para resolver el asunto de la caducidad de la acción resulta necesario establecer cuándo se produjo el pago por cuyo reembolso se demanda, el cual es determinante para acreditar el daño y para señalar la oportunidad para formular la demanda de repetición. Tratándose del ejercicio oportuno de la acción de repetición, cabe precisar que existen dos momentos a partir de los cuales empieza a contarse el término de dos años para impetrar la acción, a saber: a) a partir del día siguiente al pago efectivo de la condena impuesta en una sentencia y b) desde el día siguiente al vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del C. C. A.
En efecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-832 de 2001, al analizar el tema de la caducidad en la acción de repetición declaró la exequibilidad condicionada de la expresión “contado a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad”, bajo el presupuesto de que:
“(...) el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previstos en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo” (se resalta).
Como puede apreciarse, la Corte señaló que el plazo máximo que tiene la entidad para efectuar el pago respectivo se encuentra establecido en el artículo 177 del C. C. A., según el cual la entidad pública cuenta con 18 meses para cancelar las condenas impuestas en su contra, de manera que una vez vencido ese término comenzará a computarse el término para el ejercicio oportuno de la acción de repetición.
En este orden de ideas, ha entendido la Sección que permitir el inicio de la acción de repetición sin que se haya verificado el pago efectivo de las sumas de dinero que se pretenden recobrar, daría ligar a la configuración de un enriquecimiento sin causa a favor de la administración y, en el mismo sentido, un detrimento injustificado en el patrimonio del agente, ex agente o particular en ejercicio de funciones públicas a quien se hubiere demandado en ejercicio de la acción de repetición.
No obstante lo dicho, la Sala ha explicado que el pago por el cual se pretende repetir no necesariamente debe ser total, toda vez que dicha afirmación constituiría una limitación de la legitimación para repetir, la que no se encuentra establecida ni en la Constitución ni en la Ley, máxime que, como ya se vio, los presupuestos de dicha acción se encuentran contenidos en el artículo 2 de la Ley 678 de 2001, entre los cuales no se contempla dicha posibilidad.
De otra parte, el artículo 11 de la mencionada Ley 678 de 200 establece la forma de realizar el conteo del término de caducidad de la acción de repetición, pero no presupone en forma alguna la imposibilidad de repetir por aquellas sumas pagadas de forma parcial. Así lo explicó esta Sala en anterior oportunida.
“Como se afirmó anteriormente, el pago realizado por la administración representa ciertamente un presupuesto para la procedencia de la acción de repetición, toda vez que otorga legitimidad para demandar, sin embargo no puede caerse en el yerro de aseverar que éste debe ser total, dado que dicho requisito no se encuentra establecido en el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política ni en la Ley 678 de 2001, presupuestos estos que desarrollan lo pertinente a la acción que ahora es objeto de estudio.
“Resulta del caso señalar que no obstante el artículo 11 de la Ley 678 de 2001 menciona que “la acción de repetición caducará al vencimiento del plazo de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago total efectuado por la entidad pública”, no puede confundirse lo concerniente a la época en que debe iniciarse la realización del conteo de caducidad con la exigencia de la realización del pago total para efectos de demandar en ejercicio de la acción de repetición, pues, como ha quedado y quedará demostrado, son cuestiones diferentes”.
Descendiendo los lineamientos antes vistos al caso concreto, se tiene que el INCORA a través de las órdenes de pago Nos. 1100 de fecha 28 de agosto de 2001, 1115 de 31 de agosto de 2001, 0820 de 21 de junio de 2001, a través de las cuales se pagó a favor del señor Carlos José Bitar Casij la condena impuesta por parte del Consejo de Estad, razón por la cual por haberse interpuesto la demanda el 28 de junio de 2002, se impone concluir que la misma se interpuso dentro de la oportunidad establecida para tal efecto.
2.2.- La acción de repetición.
Esta acción, como mecanismo judicial que la Constitución y la ley otorgan al Estado tiene como propósito el reintegro de los dineros que por los daños antijurídicos causados como consecuencia de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex servidor público e incluso del particular investido de una función pública, hayan debido salir del patrimonio estatal para el reconocimiento de una indemnización, de manera que la finalidad de la misma la constituye la protección del patrimonio estatal, necesario para la realización efectiva de los fines y propósitos del Estado Social de Derecho.
Como una manifestación del principio de la responsabilidad estatal, el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política señala que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”.
En tal sentido, la acción de repetición fue consagrada en el artículo 78 del Código Contencioso Administrativo, declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-430 de 2000, como un mecanismo para que la entidad condenada judicialmente en razón de una conducta dolosa o gravemente culposa de un funcionario o ex funcionario suyo, pueda solicitar de éste el reintegro de lo que hubiere pagado como consecuencia de una sentencia o de una conciliación o de otra forma de terminación de un conflicto. De conformidad con la disposición legal anotada, el particular afectado o perjudicado con el daño antijurídico por la acción u omisión estatal, está facultado para demandar a la entidad pública, al funcionario o a ambos. En este último evento, la responsabilidad del funcionario habrá de establecerse durante el proceso correspondiente.
Esta posibilidad ha sido consagrada también en ordenamientos especiales tales como la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, Ley 270 de 1996, la cual, en su artículo 71, consagró que “en el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de un daño antijurídico que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquel deberá repetir contra éste”, norma referida, en este caso, a los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
El mandato constitucional del inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política encuentra su desarrollo en la Ley 678 del 3 de agosto de 2001, “por medio de la cual se reglamenta la determinación de responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de llamamiento en garantía con fines de repetición”.
Dicha ley definió la repetición como una acción de carácter patrimonial que deberá ejercerse en contra del servidor o ex servidor público que como consecuencia de su conducta dolosa o gravemente culposa haya dado lugar al reconocimiento indemnizatorio por parte del Estado, proveniente de una condena, conciliación u otra forma de terminación de un conflicto. La misma acción se ejercerá contra el particular que investido de una función pública haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparación patrimonial.
La Ley 678 de 2001 reguló tanto los aspectos sustanciales como los procesales de la acción de repetición y del llamamiento en garantía con tales propósitos fijó, bajo la égida de los primeros, generalidades como el objeto, la noción, las finalidades, el deber de su ejercicio y las especificidades, al igual que las definiciones de dolo y culpa grave con las cuales se califica la conducta del agente, al tiempo que consagró algunas presunciones legales con obvias incidencias en materia de la carga probatoria dentro del proceso; y con el cobijo de los segundos regula asuntos relativos a la jurisdicción y competencia, legitimación, desistimiento, procedimiento, término de caducidad de la acción, oportunidad de la conciliación judicial o extrajudicial, cuantificación de la condena y determinación de su ejecución, así como lo atinente al llamamiento en garantía con fines de repetición y las medidas cautelares en el proceso.
Sin embargo, como se advirtió anteriormente, los hechos y actos ocurridos bajo el imperio y vigencia del régimen jurídico precedente a la expedición de la Ley 678 de 2001, potencialmente constitutivos de la acción de repetición contra funcionarios o ex funcionarios o particulares en ejercicio de función pública, tenían un régimen integrado por varias disposiciones tanto sustanciales como procesales que, aunque dispersas, permitían exigir la responsabilidad del agente del Estado en los términos consagrados en el inciso segundo del artículo 90 de la Carta Política.
Así las cosas, para dilucidar el conflicto de leyes por el tránsito de legislación, la jurisprudencia ha sido clara al aplicar la regla general según la cual la norma nueva rige hacia el futuro, de manera que aquella sólo rige para los hechos producidos a partir de su nacimiento y hasta el momento de su derogación; sólo excepcionalmente las leyes pueden tener efectos retroactivos.
Lo anterior permite entender que los actos o hechos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001, continúan rigiéndose por la normatividad anterior, máxime cuando la responsabilidad del agente es subjetiva, en tanto única y exclusivamente compromete su patrimonio por razón o con ocasión de su conducta calificada a título de dolo o de culpa grave.
De manera que si los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público tuvieron ocurrencia con posterioridad a la vigencia de Ley 678 de 2001, para determinar y enjuiciar la falla personal del agente público será aplicable esta normativa en materia de dolo y culpa grave, sin perjuicio de que dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2º de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que doctrinal y jurisprudencialmente se han estructurado en torno a la responsabilidad patrimonial por el daño, en lo que no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política).
Si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la demanda y posterior condena contra la entidad hubieren acaecido con anterioridad a la expedición de la Ley 678 de 2001, tal como ocurrió en el caso que aquí estudia la Sala dado que el acto administrativo que fue anulado y que dio lugar a la imposición de una condena se profirió el 28 de noviembre de 1997, las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil, en los siguientes términos:
“ARTÍCULO 63. CLASES DE CULPA Y DOLO. La ley distingue tres especies de culpa o descuido.
“Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios. Esta culpa en materia civil equivale al dolo.
“Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano.
“El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
“Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado.
“El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro” (Resaltado por fuera del texto original).
Frente a estos conceptos, el Consejo de Estad ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6º y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos.
Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Polític y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia.
Teniendo en cuenta lo anterior, se debe concluir que las presunciones de dolo o de culpa grave establecidas en la Ley 678 de 2001 no son aplicables al caso concreto, sin embargo, debe precisarse que en cuanto a las normas procesales, entre otras las de competencia, que por ser de orden público y regir a futuro con efecto general e inmediato, se aplican las contenidas en la Ley 678, tanto para los procesos que se encontraban en curso al momento en el cual empezó su vigencia como, desde luego, a aquellos que se hubieren iniciado con posterioridad a dicho momento, con excepción de “los términos que hubieren empezado a correr, y las actuaciones y diligencias que ya estuvieren iniciadas”, los cuales “se regirán por la ley vigente al tiempo de su iniciación.
Ahora bien, la prosperidad de la acción de repetición está sujeta a que se acrediten los siguientes requisitos: i) la existencia de condena judicial o acuerdo conciliatorio que imponga una obligación a cargo de la entidad estatal correspondiente; ii) el pago de la indemnización por parte de la entidad pública; iii) la calidad del demandado como agente o ex agente del Estado demandado; iv) la culpa grave o el dolo en la conducta del demandado; v) que esa conducta dolosa o gravemente culposa hubiere sido la causante del daño antijurídico.
En relación con lo anterior se debe precisar que la no acreditación de los dos primeros requisitos, esto es la imposición de una obligación a cargo de la entidad pública demandante y el pago real o efectivo de la indemnización respectiva por parte de esa entidad, tornan improcedente la acción relevan al Juez por completo de realizar un análisis de la responsabilidad que se le imputa a los demandados. En efecto, los supuestos referidos constituyen el punto de partida para estudiar de fondo los hechos atribuibles a la conducta de quienes han sido demandados, pues el objeto de la repetición lo constituye la reclamación de una suma de dinero que hubiere sido cancelada por la entidad demandante, de manera que la falta de prueba de ese daño desvirtúa totalmente el objeto de la acción, en relación con la cual se habría de concluir que carece de fundamento y, por tanto, en tales casos se deberán negar las súplicas de la demanda.
2.3.- Caso concreto.
En este orden de ideas, debe la Sala establecer, en primer lugar, la concurrencia de los requisitos referidos a la condena judicial impuesta en contra del INCORA y el pago real o efectivo de la obligación a su cargo.
Obra en el proceso copia auténtica de la sentencia proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 12 de octubre de 2000, mediante la cual se confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección D de fecha 2 de septiembre de 1999, que accedió a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Carlos José Bitar Casij contra el INCORA y por la cual se ordenó, como restablecimiento del derecho, el reintegro de la referida persona al mismo cargo que ocupaba al momento de su retiro y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir. También se allegó la constancia de ejecutoria de la sentencia a partir del 1 de agosto de 200.
Así las cosas se tiene debidamente probado el primero de los requisitos exigidos, esto es la condena judicial que impuso al Ministerio de Agricultura la obligación de pagar una suma de dinero a favor del señor Julio César Orjuela Guzmán.
Ahora bien, con el fin de acreditar el pago efectivo que de tal obligación habría realizado la entidad demandante, se allegaron los siguientes documentos:
- Copia auténtica de la Resolución 01304 del 19 de junio de 2001, mediante la cual el INCORA en cumplimiento de lo dispuesto en sentencia del proferida por el Consejo de Estado el 12 de octubre de 2000, ordenó el pago de $ 349´750.554 a favor del señor Carlos José Bitar Casij por concepto de salarios, prestaciones sociales y cesantías e intereses acumulados a diciembre 31 de 200.
- Copia auténtica de las órdenes de pago Nos. 1100 de fecha 28 de agosto de 2001, 1115 de 31 de agosto de 2001, 0820 de 21 de junio de 2001, a través de las cuales el INCORA ordenó el pago a favor del señor Carlos José Bitar Casij de la condena impuesta por parte del Consejo de Estado y la suma antes referida, las cuales cuentan con la firma de recibo por parte del mencionado beneficiari.
Las pruebas anteriores dan cuenta de la condena impuesta en contra del INCORA, así como del pago de $ 349´750.554 a favor del señor Carlos José Bitar Casij, cumpliéndose así con la acreditación de los dos primeros requisitos.
Acreditados como se tienen tanto la condena judicial como el pago de la respectiva obligación a favor del señor Carlos José Bitar Casij por la cantidad antes referida, debe la Sala establecer si se configuran los demás elementos necesarios para la procedencia de la acción de repetición.
Con el fin de establecer la calidad de agentes de la entidad demandada, señores María Isabel Villanueva y Otoniel Arango Collazos, se allegó una constancia expedida por el Coordinador del Grupo de Administración del Recurso Humano del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, indicando que la primera de las nombradas estuvo vinculada para la época de los hechos de la presente acción como Secretaria Ejecutiva Grado 13, en la Subgerencia Administrativa y Financiera; asimismo se tiene que el señor Otoniel Arango Collazos se desempeñó como Secretario General del INCORA para la misma époc.
También se allegó copia auténtica de la Resolución 05162 del 23 de noviembre de 1992, mediante la cual el entonces Gerente general del INCORA, señor Fernando Corrales Cruz declaró insubsistente el nombramiento del señor Carlos José Bitar Casij en el cargo de Jefe de Suministros y Contratos, la cual también fue suscrita por el señor Otoniel Arango Collazos en su calidad de Secretario General, decisión que posteriormente fue anulada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decisión confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de octubre de 2000 y que dio lugar a la condena en contra de la entidad pública demandant.
Así las cosas, se tiene acreditada la calidad de funcionarios públicos adscritos en el INCORA por parte de los demandados para la época de los hechos y su participación en los mismos.
Ahora bien, con el fin de acreditar los hechos de la demanda se aportaron válidamente al proceso, únicamente, los siguientes elementos de prueba:
- Copia auténtica de la sentencia que declaró la nulidad del precitado acto administrativo, proferida el 2 de septiembre de 1999 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en la cual se analizaron las acusaciones entonces formuladas por el señor Carlos José Bitar Casij, quien manifestó que su retiro del servicio se produjo por móviles distintos al mejoramiento del servicio y en una clara desviación de poder. Pues bien, la declaratoria de nulidad del acto administrativo que dispuso la insubsistencia del nombramiento del señor Bitar Casij se fundamentó en una desviación de poder, en razón a que el mismo no se produjo para obtener el mejoramiento del servicio público, sino “al afán de sancionar al actor, a consecuencia de los hechos en que se vio envuelto.
- Copia autentica de la sentencia del 12 de octubre de 2000 proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó íntegramente la anterior decisió.
Ahora bien, respecto de la sentencia que impuso la condena en contra del INCORA, la Sala debe precisar que contrario a lo expresado por la entidad demandante, la existencia de la misma no determina, per se, la responsabilidad de la demandada en la acción de repetición.
En efecto, el ejercicio de la acción de repetición fue consagrado por el legislador como un mecanismo para la protección del patrimonio público en el desempeño de funciones públicas en los eventos en que existe una condena de reparación patrimonial por un daño antijurídico generado por la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente estatal.
Resulta, pues, innegable el carácter autónomo e independiente que el legislador imprimió al ejercicio de la acción de repetición, lo cual implica que la entidad estatal que fue condenada a la reparación patrimonial por un daño antijurídico está en la obligación de acreditar ante el juez de la acción de repetición que dicha condena fue consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo. La condena a una entidad estatal a través de un juicio previo y totalmente diferente por razón tanto de su objeto, de las partes que en él intervienen, por las pretensiones que se examinan e incluso por los medios de prueba que se allegan y se valoran para la expedición del respectivo fallo, no implica automáticamente la responsabilidad del funcionario o ex funcionario público que eventualmente hubiere dado lugar a la misma o que hubiere participado en los hechos correspondientes, pues la conducta que se le endilga a éste debe quedar establecida de manera plena e individualizada en el respectivo proceso de repetición, de manera que la tarea del juzgador en este caso no puede limitarse a reproducir, de manera mecánica, lo dicho en la sentencia inicial de condena contra la entidad pública, sin evaluar la conducta personal y subjetiva del funcionario demandado con apoyo en los medios de prueba oportuna, regular y debidamente allegados a este nuevo juicio.
Así las cosas, la Sala debe señalar que las motivaciones expuestas en la sentencia transcrita si bien sirven para establecer las razones que dieron lugar a la imposición de una condena en contra del INCORA, no constituyen una prueba válida para acreditar la responsabilidad de los demandados, la cual debe quedar plenamente demostrada en el proceso de repetición con fundamento en las pruebas debidamente aportadas al mismo.
Con fundamento en lo anterior, la Sala entrará a analizar los hechos probados en el proceso, dado que, como ya se anotó, la sentencia precitada no es un elemento válido para establecer la responsabilidad de los ahora demandados puesto que en el juicio en el cual se expidió ese fallo inicial no se juzgó a los funcionarios y su conducta sino que se examinó la legalidad de una determinada decisión administrativa.
En primer lugar, respecto de la señora María Katherine, se tiene acreditado que para el momento de ocurrencia de los hechos, se desempeñaba en el cargo de Secretaria Ejecutiva Grado 13 en la Subgerencia Administrativa y Financiera, cargo en el cual le correspondían como funciones de acuerdo con la certificación enviada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rura las siguientes:
1.- Tomar notas de dictados taquigráficos y efectuar transcripciones mecanográficas de los trabajos de la dependencia.
2.- Atender al público y a los funcionarios, personal y telefónicamente.
3.- recibir, radicar, distribuir y despachar la correspondencia de la dependencia.
4.- Redactar correspondencia de acuerdo con las instrucciones que le sean impartidas.
5.- Llevar y actualizar el archivo de la dependencia.
6.- las demás funciones relacionadas con el cargo, que le sean asignadas por el jefe inmediato.
Así pues, de conformidad con las funciones antes referidas, puede inferirse que la persona que ejerciera el aludido cargo de Secretaria Ejecutiva hubiese tenido influencia alguna, poder decisorio y/o de determinación para incidir en la decisión de decretar la insubsistencia de un funcionario dentro de la planta de personal del INCORA, razón por la cual forzoso resulta concluir que no se encuentra comprometida la responsabilidad patrimonial de la señora María Inés Villanueva Corredor, ni siquiera por el hecho de haber puesto sus siglas en el escrito -acto administrativo- de insubsistencia aludido, pues según se desprende del manual de funciones, ella sólo se limitaba a acatar las órdenes impartidas por su superior jerárquico o jefe inmediato que, para el presente asunto, era el señor Fernando Corrales Cruz (q.e.p.d.), en su calidad de Gerente General del INCORA, por manera que dicha circunstancia impide que se le pueda endilgar la comisión de una conducta dolosa o gravemente culposa.
Por otra parte, en lo que tiene que ver con la conducta desplegada por el señor Otoniel Arango Collazos en su calidad de Secretario General del INCORA, no encuentra la Sala probado que hubiese incurrido en dolo y/o culpa grave al haber firmado junto con el Gerente General el plurimencionado acto administrativo de insubsistencia, comoquiera que no se allegó prueba alguna al plenario en relación a que hubiese determinado o hubiere incidido en la declaratoria de insubsistencia del nombramiento del señor Carlos José Bitar Casij, amén de que -como se indicó-, la sola impregnación de la firma o rúbrica resultan suficientes para acreditar las mencionadas conductas.
Por fuerza de las razones que se dejaron expuestas, concluye la Sala que las pruebas aportadas carecen de entidad suficiente para establecer claramente que la conducta de los demandados hubiere sido dolosa o gravemente culposa, pues -bueno es reiterarlo-, la sola suscripción del acto administrativo que fue declarado nulo no resulta suficiente para acreditar la comisión de dichas conductas, por manera que la responsabilidad de los señores María Inés Villanueva Corredor y Otoniel Arango collazos no fue acreditada en debida forma, razón por la cual la sentencia apelada mediante la cual se denegaron las súplicas de la demanda será confirmada.
2.5.- Condena en costas.
Comoquiera que para el momento en que se profiere este fallo, el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 indica que sólo hay lugar a la imposición de costas cuando alguna de las partes haya actuado temerariamente y, debido a que ninguna procedió de esa forma en el sub lite, no habrá lugar a su imposición.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, el 3 de septiembre de 2009, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen para su cumplimiento.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
HERNÁN ANDRADE RINCÓN CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA
