INSUBSISTENCIA POR CALIFICACION INSATISFACTORIA - No desvirtuada su legalidad / CARRERA ADMINISTRATIVA - Procedencia de insubsistencia por calificación insatisfactoria / PERSONERIA DE BOGOTA - Insubsistencia por calificación insatisfactoria / CALIFICACION INSATISFACTORIA - El retiro se ajustó a la ley. Se determinó que el servicio que prestaba era deficiente / EVALUACION DE DESEMPEÑO - Objetivo y factores / DESVIACION DE PODER - Inexistencia / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Inexistencia de vulneración / DERECHO DE DEFENSA - No configuración
La ley 27 de diciembre 23 de 1992 en su artículo 9° preceptúa que el nombramiento del empleado escalafonado deberá declararse insubsistente 'cuando haya obtenido una calificación no satisfactoria'. Precisamente por encontrarse en esa circunstancia, el nominador de la demandante profirió el Decreto 183 del 7 de mayo de 1998, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la actora en el empleo de Profesional Especializado XIIC. La motivación del acto demandado se contrae entonces, a la calificación insatisfactoria recibida, aspecto debidamente ejecutoriado y que por su objetividad no tendría punto de discusión, por ser prácticamente una consecuencia obligada, impuesta al nominador en virtud de la ley. Sin embargo, alega la demandante que los actos enjuiciados adolecen de desviación de poder, por cuanto su superior jerárquica siempre demostró tener “inquina manifiesta” en su contra la cual se vio reflejada cuando se varió, en instancia de apelación, la calificación que aquella dio al momento de evaluarla. De igual forma, se puede inferir del escrito contentivo del recurso, que la administración no podía declararla insubsistente del cargo, toda vez que antes de proferir los Decretos demandados, a la demandante se le calificó de manera satisfactoria con un puntaje de 804, por el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1997 y el 28 de febrero de 1998. Al respecto, la Sala considera necesario precisar que, tal como ya se explicó, la Constitución Política en su art. 125 dispone que el retiro de un empleado que se encuentre escalafonado en carrera administrativa se hará, entre otras, por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo. De manera tal que, por disposición legal y constitucional, el objetivo perseguido por la administración al evaluar el desempeño de un empleado de carrera, no es otro que calificar de manera objetiva la labor desarrollada por el mismo, con fundamento en factores tales como la calidad del servicio que presta, la responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, el compromiso con el trabajo, o la capacidad para trabajar en equipo con sus superiores y subalternos. Y la consecuencia directa de esta calificación puede ser el mejoramiento del funcionario con la adquisición de un ascenso o de los derechos de carrera, o haciéndose acreedor de estímulos tales como becas, comisiones de estudios o programas de capacitación; o por el contrario, puede ser definitivo a la hora decidir su permanencia en el servicio. Ahora bien, si tenemos en el caso concreto que la demandante es una funcionaria de carrera que fue evaluada insatisfactoriamente para el cargo que desempeñaba y se determinó que el servicio que prestaba era deficiente, pues incluso su puntaje estuvo muy por debajo del mínimo que era de 649, es claro para la Sala que lo que se calificó fue su trabajo como Profesional Especializado XIIC de la Personería de Bogotá. Se observa, además, que contra la calificación y la declaratoria de insubsistencia fueron interpuestos los recursos en la vía gubernativa, los cuales fueron decididos y notificados oportunamente, razón por la cual se destaca que la entidad demandada respetó el debido proceso y el derecho de defensa de la actora, por lo que no se configura ninguna irregularidad al respecto. Ahora, la recurrente manifiesta que en su contra existía una “inquina manifiesta” por parte de la funcionaria que la evaluó en primera instancia, la cual se vio reflejada en la calificación que obtuvo de 120 puntos. No obstante lo anterior, se tiene que en segunda instancia su calificación, a pesar de haber variado ostensiblemente, luego de haber sido modificada por el Personero del Distrito de Bogotá, de 120 a 530 puntos, siguió siendo insatisfactoria. Por ello, resulta intrascendente para la Sala la posible “inquina” que pudo haber existido entre la actora y la funcionaria, pues aquella tuvo la oportunidad de que su caso fuera estudiado por otro funcionario, el cual, como ya se dijo, modificó la puntuación pero la misma siguió siendo insuficiente. Como consecuencia de ello, la Sala habrá de confirmar la providencia apelada.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"
Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007).
Radicación número: 25000-23-25-000-1998-04170-01(6262-05)
Actor: ANA ELIZABETH RODRIGUEZ
Demandado: PERSONERIA DE BOGOTA
Decide la Sala la apelación de la sentencia proferida el 20 de mayo de 2004 por el Tribunal Administrativo de Casanare, en el proceso iniciado por ANA ELIZABETH contra el Distrito Capital – Personería de Bogotá-.
ANTECEDENTES
ANA ELIZABETH RODRIGUEZ DE PAEZ por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda contra el Distrito Capital – Personería de Bogotá- para que se declarara la nulidad de los Decretos 183 del 7 de mayo de 1998, por medio del cual se le declaró insubsistente por calificación insatisfactoria, y del 246 del 5 de junio del mismo año, el cual confirmó en todas sus partes la decisión anterior.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene el reintegro a un cargo de igual o superior jerarquía, que se ordene el pago de los sueldos, primas, bonificaciones, sobresueldos, demás prestaciones dejadas de percibir desde la fecha de su retiro hasta cuando opere el reintegro de forma efectiva y que se declare que para todos los efectos legales no ha existido solución de continuidad.
Solicitó igualmente que se ajuste la condena y se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.
En los fundamentos fácticos, aduce que se vinculó a la Personería de Bogotá como Asesor IV a partir del 7 de febrero de 1986, demostrando honestidad, eficiencia y ser cumplidora de las funciones a ella encomendadas.
Informa que mediante Decreto 183 del 7 de mayo de 1998, se le declaró insubsistente por haber obtenido calificación insatisfactoria en el ejercicio del cargo. Que contra esa decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue decidido mediante el Decreto 246 del 5 de junio del mismo año confirmando la decisión contenida en el Decreto antes mencionado.
Destaca que había recibido una calificación de 120 puntos la cual fue modificada al desatarse el recurso de apelación interpuesto contra dicha calificación, obteniendo finalmente 530 puntos, quedando, por consiguiente, en el nivel insatisfactorio.
Señala que tenía derecho a la estabilidad en el empleo por haber laborado durante más de veinte años en el servicio oficial. Añade, que entre la calificación que condujo a la declaratoria de insubsistencia y el acto que lo hizo efectivo, transcurrió más de un año.
LA SENTENCIA
El Tribunal Administrativo de Casanare, actuando como alto tribunal de Descongestión, denegó las pretensiones de la demanda.
Luego de hacer un recuento del procedimiento que se dio por parte de la administración y que culminó con la expedición de los actos demandados, señaló que el retiro de la actora se ajustó a la normativa vigente para la época; sin embargo, “(…) no deja de extrañar a la Corporación que la demandante mediante formulario de “ Evaluación de Desempeño Profesional sin Personal a Cargo”, por el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1997 al 28 de febrero de 1998, obtiene en esta oportunidad 804 puntos, calificación que le fue notificada el 1 de abril de 1998…, lo que significa que los actos administrativos de su retiro se produjeron con posterioridad a esta evaluación satisfactoria, lo que conllevaría, en criterio de la Sala, a proceder a la declaratoria de la nulidad de los actos acusados; sin embargo, no aparece dentro de las diligencias el texto del recurso de reposición interpuesto por la actora en contra del decreto 183 del 7 de mayo de 1998, para verificar si esta circunstancia fue argumento en su contra.
Ahora bien: del análisis del decreto 246 del 5 de junio de 1998 parece desprenderse que este tema no fue esbozado por la actora, por lo que, en sentir del Tribunal, los actos administrativos que se atacan deben permanecer incólume, dado que el proceso de su retiro se ajusta a lo preceptuado en las normas que se mencionaron en procedencia y la última calificación satisfactoria no fue expuesta como argumento por la demandante, en contra de la decisión de su retiro.” (fl. 215 a 216)
LA APELACIÓN
El apoderado de la parte actora manifiesta que el a-quo “ (…) jamás actuó con certeza para fallar una materia tan delicada como es la del desvío de poder con que actuó la superior jerárquica de la Actora…, quien aparece sindicada por la misma Administración, como lo afirma el mismo representante de los trabajadores en la comisión de personal, de tener “inquina manifiesta” que se demostró con la variación que hizo esta superior jerárquica al cambiar la calificación definitiva de la Actora de 120 a 530 puntos.”
Destaca que antes de haber proferido el fallo matera de apelación, debió exigírsele a la Administración el envió para mejor proveer del texto del recurso de reposición que se interpuso contra el Decreto 183, el cual –dice- sirvió de marco a la controvertida decisión del Personero Distrital.
Por último, hace alusión a la injusticia que se ocasionó con el retiro de la actora “(…) a pesar de tener otrora una calificación de 804 puntos…” (fl.231)
CONSIDERACIONES
La Sala habrá de confirmar la providencia materia de apelación, por las siguientes razones:
Está probado que la actora ingresó a la Personaría de Bogotá desde el 23 de marzo de 1983 hasta el 15 de mayo de 1984, y posteriormente desde el 7 de febrero de 1986 al 16 de junio de 1998 (fls. 138 a 142) y que fue inscrita en el registro público de empleados de carrera administrativa mediante Resolución 0323 del 13 de abril de 1990, en el cargo de Profesional Especializado XI y actualizada por la Resolución 7843 del de 1995, como Profesional especializado XII (fls. 145 y 147, respectivamente)
La Constitución Política de 1991 consagró el sistema de carrera administrativa como un instrumento que responda a criterios que garanticen el verdadero desarrollo de los objetivos y programas de la organización del Estado, con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, celeridad y honestidad en que debe desarrollarse la función administrativa.
En efecto, el artículo 125 de la Constitución Política prescribe que “El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije al ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes”, pero de igual manera la permanencia en el servicio está sujeta a la calificación satisfactoria en el desempeño del empleo y de la disciplina, sin perjuicio de otras causales de retiro previstas en la Constitución o en la ley.
El sistema de carrera administrativa cumple dos grandes ideales: uno orientado a la prestación de un servicio en forma eficaz, diligente, oportuna y especializada y otro, garantizar el ingreso, ascenso y estabilidad de los servidores públicos a través de los cuales el Estado va a prestar ese servicio.
Pero la propia Constitución Política no otorga una garantía absoluta a quienes estén escalafonados en la carrera administrativa o en un régimen de carrera especial, pues la parte final del inciso tercero del artículo 125 establece que “El retiro se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley”.
En el caso en estudio, está probado que el 14 de marzo de 1997 se efectuó respecto de la demandante la calificación de servicios B-3 en el periodo correspondiente al 1° de marzo de 1996 y el 28 de febrero de 1997, por parte de la Personera Delegada de Derechos Humanos (fls. 155 y 155 vto.). Para dicha calificación se tomaron los siguientes puntajes como base de la evaluación:
- Sobresaliente, de 884 a 1000
- Superior, de 767 a 883
- Adecuado, de 650 a 766
- Insatisfactorio, de 100 a 649
Y cubría 11 factores, respecto de los cuales obtuvo los siguientes puntajes:
Planeación: 14.
Utilización de recursos: 12
Calidad: 10
Competencia Técnica: 8
Responsabilidad: 28
Oportunidad: 8
Compromiso institucional: 10
Tratamiento de la información: 10
Relaciones interpersonales: 6
Iniciativa:6
Trabajo en equipo: 8
Para un total de 120 puntos. Resultado: Insatisfactoria. En las observaciones se lee: puntos débiles: “Deja mucho que desear en la interacción con los compañeros y para con los jefes, lo que repercute en su desempeño” y en las recomendaciones para el mejoramiento: “Se le aconseja que en el desempeño de sus cargos futuros tenga mayor disposición para instruirse en cuanto a los conocimientos y mayor adaptabilidad al medio en que se desempeña”.
Contra la anterior calificación, la actora interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos desfavorablemente, en su orden, mediante la Resolución 001 del 26 de agosto de 1997 y la 950 del 3 de diciembre de 1997, proferida por el Personero del Distrito de Bogotá, mediante la cual se modificó la calificación de 120 a 530 (fls. 113 y 104.)
La ley 27 de diciembre 23 de 1992 en su artículo 9° preceptúa que el nombramiento del empleado escalafonado deberá declararse insubsistente 'cuando haya obtenido una calificación no satisfactoria'.
Precisamente por encontrarse en esa circunstancia, el nominador de la demandante profirió el Decreto 183 del 7 de mayo de 1998, mediante la cual se declaró insubsistente el nombramiento de la actora en el empleo de Profesional Especializado XIIC.
La motivación del acto demandado se contrae entonces, a la calificación insatisfactoria recibida, aspecto debidamente ejecutoriado y que por su objetividad no tendría punto de discusión, por ser prácticamente una consecuencia obligada, impuesta al nominador en virtud de la ley.
Sin embargo, alega la demandante que los actos enjuiciados adolecen de desviación de poder, por cuanto su superior jerárquica siempre demostró tener “inquina manifiesta” en su contra la cual se vio reflejada cuando se varió, en instancia de apelación, la calificación que aquella dio al momento de evaluarla. De igual forma, se puede inferir del escrito contentivo del recurso, que la administración no podía declararla insubsistente del cargo, toda vez que antes de proferir los Decretos demandados, a la demandante se le calificó de manera satisfactoria con un puntaje de 804, por el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1997 y el 28 de febrero de 1998.
Al respecto, la Sala considera necesario precisar que, tal como ya se explicó, la Constitución Política en su art. 125 dispone que el retiro de un empleado que se encuentre escalafonado en carrera administrativa se hará, entre otras, por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo.
Así mismo, el art. 37 de la ley 443 de 1998 señala que el retiro del servicio de un empleado de carrera se produce, entre otras, “a) Por declaratoria de insubsistencia del nombramiento, como consecuencia de calificación no satisfactoria en la evaluación del desempeño laboral” y los arts. 30 y 31 de la misma normatividad establecen cuál es la finalidad de la evaluación del desempeño cuando dicen, respectivamente, que “El desempeño laboral de los empleados de carrera deberá ser evaluado respecto de los objetivos previamente concertados entre evaluador y evaluado, teniendo en cuenta factores objetivos, medibles, cuantificables y verificables” y que “la evaluación del desempeño es un instrumento de gestión que busca el mejoramiento y desarrollo de los empleados de carrera.”
De manera tal que, por disposición legal y constitucional, el objetivo perseguido por la administración al evaluar el desempeño de un empleado de carrera, no es otro que calificar de manera objetiva la labor desarrollada por el mismo, con fundamento en factores tales como la calidad del servicio que presta, la responsabilidad en el ejercicio de sus funciones, el compromiso con el trabajo, o la capacidad para trabajar en equipo con sus superiores y subalternos. Y la consecuencia directa de esta calificación puede ser el mejoramiento del funcionario con la adquisición de un ascenso o de los derechos de carrera, o haciéndose acreedor de estímulos tales como becas, comisiones de estudios o programas de capacitación; o por el contrario, puede ser definitivo a la hora decidir su permanencia en el servicio.
Ahora bien, si tenemos en el caso concreto que la demandante es una funcionaria de carrera que fue evaluada insatisfactoriamente para el cargo que desempeñaba y se determinó que el servicio que prestaba era deficiente, pues incluso su puntaje estuvo muy por debajo del mínimo que era de 649, es claro para la Sala que lo que se calificó fue su trabajo como Profesional Especializado XIIC de la Personería de Bogotá.
En efecto, como ya se explicó, las normas constitucionales y legales establecen la evaluación del desempeño del funcionario escalafonado, y ésta se predica respecto de las funciones que el mismo cumple, por lo que, si a la señora Rodríguez Páez se le calificó por la labor desarrollada en el cargo en mención, y ésta resultó insatisfactoria, el nominador estaba en capacidad de decidir su permanencia en el empleo.
Se observa, además, que contra la calificación y la declaratoria de insubsistencia fueron interpuestos los recursos en la vía gubernativa, los cuales fueron decididos y notificados oportunamente, razón por la cual se destaca que la entidad demandada respetó el debido proceso y el derecho de defensa de la actora, por lo que no se configura ninguna irregularidad al respecto.
Ahora, la recurrente manifiesta que en su contra existía una “inquina manifiesta” por parte de la funcionaria que la evaluó en primera instancia, la cual se vio reflejada en la calificación que obtuvo de 120 puntos. No obstante lo anterior, se tiene que en segunda instancia su calificación, a pesar de haber variado ostensiblemente, luego de haber sido modificada por el Personero del Distrito de Bogotá, de 120 a 530 puntos, siguió siendo insatisfactoria.
Por ello, resulta intrascendente para la Sala la posible “inquina” que pudo haber existido entre la actora y la funcionaria, pues aquella tuvo la oportunidad de que su caso fuera estudiado por otro funcionario, el cual, como ya se dijo, modificó la puntuación pero la misma siguió siendo insuficiente.
Ante el argumento de la señora Rodríguez de Páez, en el sentido de que no se le debió haber retirado del servicio, toda vez que antes de proferirse los Decretos que así lo ordenaron, se le calificó su desempeño con un puntaje de 804 puntos, considera la Sala que tal apreciación no es de recibo, puesto que la evaluación que concluyó con el puntaje antes referido, se hizo con el fin de dar cumplimiento al artículo 18 del Decreto 1222 de 1993, el cual establece que “ Compete al inmediato superior o al jefe de éste, a quien el jefe del organismo le asigne tal función, efectuar la calificación de servicios de los empleados bajo su dependencia.” , sin que esta última calificación conllevara a la anulación de la proferida con anterioridad (503 puntos), la cual fue la que dio origen a la declaratoria de insubsistencia por calificación insatisfactoria.
Como consecuencia de ello, la Sala habrá de confirmar la providencia apelada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare que denegó las súplicas de la demanda en el proceso promovido por ANA ELIZABETH RODRIGUEZ DE PAEZ.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA
Ausente
JAIME MORENO GARCIA
