CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá, D.C., cuatro (4) de febrero de dos mil veintidós (2022).
Radicación número: 150012331000201300009 01 (59904)
Actor: Municipio de Duitama
Demandado: Gustavo Alfredo Cano Riaño y otro
Referencia: Repetición
Asunto: Sentencia
Temas: ACCIÓN DE REPETICIÓN - presupuestos de procedencia bajo el régimen del Código Contencioso Administrativo / CONDENA JUDICIAL CONTRA EL ESTADO – Su ausencia conduce a declarar improcedente la presente acción.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
El Tribunal Administrativo de Boyacá impuso una multa al municipio de Duitama y a EMPODUITAMA por encontrar probado el desacato de una orden judicial, razón por la cual, el referido municipio inició un proceso de repetición en contra de dos exalcaldes de esa entidad, por considerar que la sanción tuvo origen en su falta de gestión y diligencia para llevar a cabo la construcción del pozo séptico de la vereda La Trinidad.
- SENTENCIA IMPUGNADA
- EL RECURSO INTERPUESTO
- C O N S I D E R A C I O N E S
- PARTE RESOLUTIVA
Corresponde a la sentencia del 16 de junio de 2017, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Boyacá decidió la demanda presentada el 29 de junio de 20111 por el municipio de Duitama, en ejercicio de la acción de repetición, en contra de los señores Gustavo Alfredo Cano Riaño y Rafael Antonio Pirajón, con el fin de que se les declare patrimonialmente responsables por la multa que le fue impuesta al municipio, cuyas pretensiones y fundamentos de hecho y de derecho fueron los siguientes:
Pretensiones
Solicitó que se condenara a pagar a los demandados la suma de doce millones ochocientos setenta y cinco mil pesos m/cte. ($12´875.000,00), valor que el municipio
tuvo que pagar por la multa que le fue impuesta en el marco de un incidente de desacato a una orden judicial.
Hechos
Como fundamento fáctico de las pretensiones, el municipio de Duitama narró, en síntesis, que el 21 de marzo de 2001, dentro del trámite de una acción popular, el Tribunal Administrativo de Boyacá condenó al pago de diez (10) salarios mínimos a favor del Fondo de Defensa de Intereses Colectivos y ordenó ejecutar las obras de infraestructura correspondientes para la construcción del pozo séptico de la vereda la Trinidad; decisión que fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 5 de julio de 2001.
Indicó que, ante el incumplimiento de las referidas órdenes, el Tribunal Administrativo de Boyacá inició incidente de desacato, el cual fue resuelto el 20 de octubre de 2010 en el sentido de declarar probado el desacato y ordenar la imposición de una multa al municipio de 25 SMLMV (equivalente a $12´875.000,00).
Aseguró que aquella sanción tuvo su origen en la falta de diligencia de los demandados para la construcción del pozo séptico de la vereda “La Trinidad”, lo que causó contaminación, y vulneró el goce de un ambiente sano y la salubridad pública de los habitantes de la zona.
Agregó que la sanción por desacato no se impuso a título personal, sino en contra del municipio y por ello el Comité de Conciliación ordenó iniciar una acción de repetición, con base en la afectación económica causada al erario territorial.
Fundamentos de Derecho
La demanda plantea que los demandados, quienes para la época de los hechos se desempeñaron como alcaldes en distintos períodos, incurrieron en culpa grave, por cuanto omitieron efectuar las gestiones necesarias para la construcción del pozo séptico2.
La defensa
Mediante apoderado, el señor Rafael Antonio Pirajón López se opuso a las pretensiones de la demanda; para ese efecto adujo que no incurrió en ninguna conducta gravemente culposa. Indicó que, para la época de la primera condena -que ordenó la construcción del pozo séptico-, él no se desempeñaba como funcionario público, pues el alcalde de esa época era el señor Cano Riaño. Por otro lado, aseguró que para el momento en que se desempeñó como alcalde del municipio de Duitama,
Folios 10-22 del cuaderno 1.
adelantó y ejecutó varias acciones cuyo objeto fue el de realizar mantenimiento del pozo séptico de la vereda La Trinidad3.
Por su parte, el señor Gustavo Alfredo Cano Riaño guardó silencio4.
Los alegatos de conclusión
La parte accionante reiteró íntegramente lo dicho en su demanda5.
Los demandados y el Ministerio Público guardaron silencio.
La decisión
Al resolver el conflicto, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se acreditó la culpa grave de los demandados.
En ese sentido, sostuvo que a la parte demandante le correspondía probar el dolo o la culpa grave de forma suficiente para generar un convencimiento consistente en que los demandados, intencional o desprevenidamente, desatendieron de forma grosera sus deberes y con ello generaron un daño antijurídico, lo cual no ocurrió en este caso.
Agregó que el apoderado de la entidad demandante no alegó ninguna de las presunciones de la Ley 678 de 2001, sino que se limitó a mencionar que los accionados actuaron con dolo o culpa grave pero sin explicar en qué consistió su conducta; asimismo, refirieron las sentencias de la acción popular y la decisión que impuso la multa dentro del incidente de desacato, las cuales no bastan para probar o calificar una conducta dentro del juicio de repetición6.
El municipio demandante interpuso recurso de apelación frente a la anterior decisión, para cuyo efecto manifestó que el dolo o la culpa grave eran evidentes, dado que la condena y la multa se dieron como consecuencia del actuar negligente de los accionados, por cuanto no acataron la orden impartida dentro de la acción popular y ello derivó en una imposición de una multa a cargo del municipio, lo cual le causó un perjuicio económico7.
Folios 235-239 del cuaderno 2.
Folio 257 del cuaderno 2.
Folios 269 y 270 del cuaderno 2.
Folios 200-213 del cuaderno principal.
Folios 217-220 del cuaderno principal.
Los alegatos de conclusión
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio8.
El objeto del recurso de apelación
Como se dejó reseñado, el motivo de disenso de la parte demandante se centra en sostener que se produjo una afectación patrimonial al municipio como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de los demandados.
Cuestión previa
Acerca de la naturaleza jurídica de la multa que impuso el Tribunal Administrativo de Boyacá a la parte demandante.
En primer lugar, la Sala observa que al proceso se allegó copia de la decisión del 20 de octubre de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá9, mediante la cual se impuso una multa al municipio de Duitama10 a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, por un valor de doce millones ochocientos setenta y cinco mil pesos m/cte. ($12´875.000,00), por haber desacatado la orden consistente en la construcción de un pozo séptico en la vereda La Trinidad contenida en sentencia del 21 de marzo de 2001 de ese tribunal, la cual fue confirmada por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 5 de julio siguiente.
Ahora bien, resulta necesario precisar que la referida multa no constituye una condena judicial en los términos del artículo 90 de la C.P. y de la Ley 678 de 2001, en virtud de la cual se hubiera configurado un daño patrimonial al municipio de Duitama, pues la sanción impuesta resultó consecuencia del incumplimiento por parte de este de una orden judicial y no como una indemnización a un tercero derivada de un daño antijurídico.
La Sala estima necesario realizar unas precisiones conceptuales acerca de la condena contra el Estado como fundamento de la acción de repetición, en los términos del artículo 90 Superior y de la Ley 678 de 2001.
En el artículo 90 de la Constitución se consagró la cláusula general de responsabilidad del Estado, en los siguientes términos:
Folio 249 del cuaderno principal.
Folios 56-65 del cuaderno 1.
De conformidad con certificación del Secretario General AD-HOC de la Superintendencia Financiera de Colombia, Almagrario S.A. es una sociedad de economía mixta del orden nacional sometida al control y vigilancia por parte de dicha Superintendencia.
“El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra éste”.
De la lectura del precepto constitucional transcrito, se infiere que mientras el fundamento de la responsabilidad patrimonial del Estado, establecido en el primer inciso del artículo 90 superior, se centra en el daño antijurídico que le sea imputable11, la base de la responsabilidad personal de los agentes de la administración, contemplada en el segundo inciso de la misma disposición, se funda en la culpabilidad del funcionario, la cual ocurre únicamente en aquellos eventos en que el daño antijurídico y la condena judicial sobreviniente sean consecuencia del obrar doloso o gravemente culposo del agente.
Así, pues, la acción de repetición se define como el medio judicial que la Constitución y la ley le otorgan a la Administración Pública para obtener de sus funcionarios o exfuncionarios -que hubieran actuado con dolo o culpa grave- el resarcimiento o reintegro del monto de la indemnización que la primera ha debido reconocer a quien, como resultado de una condena de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tiene a su haber el derecho de ser indemnizado por los daños antijurídicos que se le hubieren causado.
Debe precisarse, además, que la responsabilidad patrimonial de los servidores del Estado bajo el artículo 90 reseñado y Ley 678 de 2001, es reparatorio, en tanto que la acción de repetición tiene como finalidad principal la recuperación del patrimonio público, razón por la cual se ejerce con el propósito de reintegrar al Estado el valor correspondiente a la condena efectivamente pagada como consecuencia de un daño antijurídico causado a la víctima, imputable al dolo o la culpa grave del agente, hipótesis normativa de la que sin duda se alejan los supuestos de la demanda promovida por el municipio de Duitama.
En este punto es preciso indicar que no todo daño es susceptible de ser indemnizado y/o reparado, porque la condición primigenia es que sea antijurídico, habida cuenta de que existen innumerables obligaciones que pueden causar daños al patrimonio de las personas y que son impuestas por el ordenamiento jurídico, como lo son el pago de tributos, pagar multas o sanciones penales, servir de jurado de votación, prestar servicio militar, entre otras, todas las cuales son cargas públicas consagradas en la ley y que en condiciones de igualdad todos estamos en la obligación de soportar. Y es precisamente ese umbral de lo que todos los ciudadanos deben asumir en beneficio de la colectividad, lo que establece el límite para considerar que el daño se convirtió en antijurídico y superó lo que razonablemente debe tolerar un ciudadano para contribuir al interés colectivo y es en ese momento es que debe valorarse el daño como indemnizable. De ahí que la concepción de daño antijurídico en la jurisprudencia colombiana comprende la aplicación de principios de eficiencia de la función pública, eficacia de los derechos, igualdad frente a las cargas públicas y solidaridad, que son los pilares del Estado Social de Derecho, razón por la cual forzoso resulta concluir que la indemnización y/o reparación del daño, no es una sanción que se imponga a la Administración pública en razón de su culpa, sino que es una disposición que se funda en la posición de la víctima, pues se busca garantizar que el menoscabo del orden patrimonial o extrapatrimonial que ésta haya sufrido sea adecuadamente resarcido. Por ello, puede haber daño antijurídico sin que exista culpa de la autoridad o falla del servicio probada o presunta, es decir, se pasó de la antijuricidad de la conducta a la antijuricidad del daño. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias de 13 de agosto de 2008, Exp. 16.516, M.P. Enrique Gil Botero y la proferida por esta Subsección el 6 de junio de 2012, Exp. 24.633, M.P. Hernán Andrade Rincón, entre otras.
Es por lo anterior, que en un esfuerzo de sistematizar los elementos teleológicos de la acción de repetición se ha dicho que esta tiene una triple finalidad: i) función resarcitoria, dado que, sin perjuicio del pago de la condena por parte del Estado a efectos de asegurar el derecho a la reparación de la víctima, implica que el verdadero responsable del daño sea quien, en última instancia, asuma el valor de la indemnización del mismo a cuenta de su patrimonio12; ii) función preventiva, porque busca disuadir a los agentes del Estado de incurrir deliberadamente o con manifiesta negligencia o imprudencia, en conductas susceptibles de generar daños, pues su patrimonio puede llegar a verse afectado para resarcir los costos de sus comportamientos cuando los mismos se encuentran por fuera de los márgenes propios de la adecuada gestión administrativa13; y iii) función retributiva, dado que la obligación de reparar lo pagado por el Estado, si bien se configura como una responsabilidad civil de tipo patrimonial, surge también de un juicio de reproche al proceder del servidor público que, con sus actuaciones u omisiones dolosas o gravemente culposas, dio lugar a la condena al Estado14.
Concordante con tales premisas debe tenerse en cuenta que la consagración constitucional de la responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado es: i) subsidiaria, porque su procedencia está restringida a los eventos en los que la Administración sea efectivamente condenada judicialmente a pagar una indemnización por el daño antijurídico causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus agentes, por lo que la misma se concreta a través de la figura de la repetición; ii) subjetiva, ya que la viabilidad de la acción de repetición depende de la demostración de que el daño que debió indemnizar el Estado fue causado con dolo o culpa grave por parte de uno de sus funcionarios, por lo que no cualquier equivocación o descuido permite que se ejecute la acción de regreso, pues se requiere que ante la autoridad competente se acredite plenamente que la conducta que derivó en el menoscabo obedeció a un supuesto de imprudencia calificada o de arbitrariedad; y iii) sujeta a criterios de proporcionalidad, toda vez que la transferencia al agente del Estado del valor de la indemnización por el daño que debió ser asumido por la administración debe guardar una correspondencia con el daño o valor pagado sin que se incurra en excesos15.
Cfr. Artículo 2° de la Ley 678 de 2001.
Cfr. Artículo 3° de la Ley 678 de 2001.
Cfr. Sentencias C-309 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-484 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra) y C-338 de 2006 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández)”.
Sentencia C-619 de 2002 (M.P. Jaime Córdoba Triviño y Rodrigo Escobar Gil).
Corte Constitucional. Sentencias C-957 del 10 de diciembre de 2014 y C-092 del 3 de octubre de 2018.
aquel que quien lo sufre no está obligado jurídicamente a soportarlo, mientras que cuando se impone una multa por el incumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, claramente se trata de un hecho imputable a su propia incuria. Al respecto, el máximo Tribunal Constitucional ha precisado que:
“El daño antijurídico es aquel que, quien lo sufre, no está obligado jurídicamente a soportarlo, es decir que carece de un título jurídico válido que lo soporte. Ello no ocurre cuando, en gracia de discusión, se le impone a una entidad de este tipo una multa, por el incumplimiento de sus obligaciones legales y constitucionales, que claramente son de su competencia.
Tal daño no cae bajo los supuestos que regula el artículo 90 superior, y por lo tanto, tampoco por este aspecto debe ser objeto de forzosa reparación en los mismos términos. Si bien la multa y su imposición pueden ser imputables al Estado, el daño derivado de la multa para la empresa de servicios públicos, no es antijurídico, lo que impide que se consolide responsabilidad patrimonial alguna por parte del Estado”17. (subraya fuera de texto).
Con fundamento en lo anterior, se impone concluir que la multa impuesta al municipio de Duitama no constituye y, menos aún, representa una condena judicial contra el Estado, básicamente, porque no existe un daño antijurídico a un asociado en términos reales sino una sanción de carácter judicial por el incumplimiento de una orden judicial. En ese sentido, la multa fue impuesta en cumplimiento del deber legal que tienen las autoridades judiciales de imponer a los incumplidos la respectiva sanción por el desacato de una orden contenida en una providencia, todo lo cual significa que en este caso el afectado estaba en la obligación de soportarla, porque no constituyó una lesión injusta a su patrimonio, sino se trató de una sanción que debió asumir debido a la transgresión del ordenamiento jurídico y, en la hipótesis de pretender resarcir la afectación patrimonial al considerar que en la imposición de la misma medió responsabilidad de sus representantes legales, tuvo a su alcance ejercer las acciones que fija la ley para ello.
Así, para concluir, independientemente de la imposición de la multa, el importe de la multa no fue pagado a un tercero como indemnización para resarcir un daño antijurídico, pues, como se indicó, el mismo no existió y, con ello, el hilo que ata las pretensiones con la acción de repetición se rompe completamente al encontrarse desligado del artículo 90 superior.
En este punto, llama la atención la Sala para que los jueces de lo contencioso administrativo, al momento de examinar los presupuestos de la acción de repetición, indaguen si efectivamente se presentó una indemnización a favor de una determinada persona o si, por el contrario, constituyó un mero restablecimiento, devolución, pago de una prestación, o restitución de un valor, que se hubiera pagado indebidamente al Estado o, como en el caso concreto, se trató de la imposición de una multa por un desacato.
Corte Constitucional. Sentencias C-957 del 10 de diciembre de 2014.
Así las cosas, la Sala estima que la acción de repetición en el presente caso resulta abiertamente improcedente, comoquiera que no se cumple con uno de los requisitos principales de la misma, cual es el de la imposición de una condena judicial en contra de la Administración Pública que constituya una afectación patrimonial.
Por consiguiente, comoquiera que no se cumple con uno de los supuestos esenciales para la procedencia de la acción de repetición, la Sala negará las pretensiones de la demanda y se abstendrá de estudiar cualquier otro aspecto de los discutidos por las partes en el proceso.
Condena en costas
Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 16 de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
MACA/GFB/VF
