ACTO ADMINISTRATIVO - Al impugnarse deben indicarse normas violadas y el concepto de violación
La Corte Constitucional en la sentencia C - 197 de 1999, después de analizar el sistema administrativo, los diferentes modos o formas de actuación de la administración, las diferentes formas de controles jurisdiccionales a la actividad de la administración, a través de las acciones contencioso administrativas; las acciones públicas y las acciones privadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y los principios constitucionales de igualdad, acceso a la justicia, prevalencia del derecho sustancial y de la garantía ciudadana para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; declaró exequible el numeral 4º del citado artículo 137 del C.C.A. A juicio de la Corte, tal exigencia, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente: “...La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto: Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada. Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación”.
NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia de la Corte Constitucional C-197 de 1999 M.P. Antonio Barrera Carbonell
NORMA CONSTITUCIONAL - Su violación no se produce de manera directa e inmediata sino a través de las normas legales que consagran un derecho / NORMA VIOLADA - Requisito sine qua non al momento de presentar la demanda / FIJACION EN LISTA - Término para corregir la demanda
De acuerdo con lo anterior, debe la Sala precisar que sobre la materia ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que la violación de las normas constitucionales, por regla general, no se produce de manera directa e inmediata, sino a través de las normas legales que consagran un derecho. En ese orden, la demandante debió citar y concretar las disposiciones que a su juicio se habían vulnerado, pero no ceñirse a invocar normas constitucionales sin relacionarlas con normas legales, que como se sabe, son las que desarrollan, en este caso, los diferentes aspectos afines con la administración del personal al servicio del Estado. Así las cosas, no sólo erró la parte actora en no indicar las disposiciones legales presuntamente violadas sino en invocar otras que no eran aplicables al caso, como es la ley 50 de 1990 y su decreto reglamentario 2519 de 1993, normas que introdujeron reformas al Código Sustantivo del Trabajo y reglamentaron algunos artículos de la citada Ley, respectivamente. Por ultimo, la Sala advierte que invocar las normas que se consideran violadas es un requisito sine qua non al momento de presentar la demanda, por tanto es en esa oportunidad, es decir hasta el ultimo día de fijación en lista como lo establece el articulo 208 del C.C.A., en que se puede dar cumplimiento a lo exigido en el numeral 4 del artículo 137 ibidem, y no en los alegatos de conclusión como lo pretende hacer valer el recurrente. Por las razones anteriormente expuestas, la Sala habrá de confirmar la sentencia apelada
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA
Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA
Bogotá,D.C., doce (12) de abril de dos mil siete (2007).-
Radicación número: 15001-23-31-000-1998-00935-01(8720-05)
Actor: PATRICIA MANCILLA RUIZ
Demandado: MUNICIPIO DE CHIQUIZA BOYACA
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 11 de noviembre de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda instaurada contra el municipio de Chiquizá- Boyacá-
ANTECEDENTES
PATRICIA MANCILLA RUIZ, actuando por medio de apoderado especial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó ante el Tribunal la declaratoria de nulidad del Decreto No. 020 del 6 de abril de 1998 y de la Resolución 032 del 16 de marzo de 1998.
A titulo de restablecimiento pidió el reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de igual o superior categoría, se condene a la entidad al pago de los salarios, prestaciones y demás emolumentos y aumentos dejados de devengar desde que se retiró del servicio hasta que se produzca su reintegro, se declare que no ha existido solución de continuidad en el ejercicio de sus funciones, se de cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A y se condene en costas al municipio demandado.
Como hechos que le sirven de fundamento a la causa pretendida expuso, en resumen, que mediante convocatoria No. 011 de 1997, se abrió concurso para proveer el cargo de Odontóloga, al cual se presentó y ocupó el primer lugar en la lista de elegibles.
Destaca que mediante Decreto 049 del 26 de diciembre de 1997, fue nombrada en periodo de prueba para ejercer el cargo en mención en el puesto de salud de San Pedro de Iguaque.
Señala que el 6 de abril de 1998, le fue notificada la Resolución 032 del 16 de marzo de 1998, emanada del Departamento Administrativo de la Función Pública-Comisión Seccional del Servicio Civil de Boyacá, y el Decreto 020 de la misma fecha, por medio del cual se revoca el nombramiento en periodo de prueba como Odontóloga que se había dado mediante el Decreto 049, antes referido.
Afirma que por Resolución 032 del 14 de abril de 1998, se nombraba al doctor Fabio Augusto Granados Esteban en el cargo desempeñado por ella. Añade, que con el fin de poner en conocimiento las irregularidades cometidas y aclarar algunas dudas respecto a su desvinculación, dirigió sendos oficios a la Personera Municipal y a la Comisión Seccional del Servicio Civil, respectivamente.
Por su parte y en la etapa procesal correspondiente, la entidad demandada se contrapuso a las pretensiones de la acción, planteó las excepciones de falta de agotamiento de vía gubernativa, falta de representación de la parte demandante y la que denominó “falta de presupuesto procesal demanda en forma”. Así mismo, manifestó, en síntesis, que la demandante se hallaba en un proceso de concurso el cual fue declarado nulo por la Comisión Seccional del Servicio Civil, por tanto, la vinculación de la actora quedó de libre nombramiento y remoción.
LA SENTENCIA APELADA
El Tribunal mediante el fallo que se apela denegó las peticiones de la demanda.
Dijo que, a criterio de la sala, la exigencia contenida en el numeral 4º del artículo 137 del C.C.A., se cumple cuando se cita al menos alguna de las normas que sirven de fundamento a las pretensiones y se explican adecuadamente las razones por las cuales se considera transgredida dicha normatividad, ya que el concepto de violación de la ley, en su expresión especifica, es causa petendi autónoma para pretender la nulidad del acto.
En ese orden, consideró que la demandante debió sustentar y citar las disposiciones legales que en su criterio creía habían vulnerado y no limitarse a citar normas constitucionales sin correlacionarlas con disposiciones de carácter legal o reglamentarias alusivas al tema.
Destacó también, que a pesar de que en el acápite de normas violadas se citaron los artículo 2, 3 y 36 del C.C.A., no se concretó la violación directa o indirecta de los mismos con los actos acusados. Añadió, que no obstante haberse invocado como norma violada la Ley 50 de 1990 y su Decreto Reglamentario 2519 de 1993, estas disposiciones eran inaplicables al caso, toda vez que son normas relacionadas con trabajadores particulares.
Así las cosas, estimó que no era posible hacer el juzgamiento de la legalidad de la actuación acusada, debido a que el juez de lo contencioso administrativo debe fallar dentro del marco que ha trazado la demanda, analizando en el caso concreto las leyes que regulan la materia puesta a su conocimiento y no como en el caso de autos, en donde se citaron como vulneradas normas de carácter constitucional y legales distintas a las que específicamente regulan el tema.
FUNDAMENTO DEL RECURSO
En el escrito contentivo del recurso de apelación (fls. 263 a 265.) la parte actora manifiesta que el a-quo no tuvo en cuenta los alegatos de conclusión presentados, el cual trascribió y hacen parte íntegra del presente recurso.
CONSIDERACIONES
El primer asunto a resolver se relaciona con determinar si el estudio de legalidad de los actos administrativos acusados, pude realizarse con la explicación hecha en la demanda de la violación de las normas presuntamente infringidas.
En uno de los actos acusados, este es la Resolución 032 del 16 de marzo de 1998, la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Boyacá, consideró:
“ Que la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Boyacá mediante resolución No. 0131 de fecha 15 de diciembre de 1997, dejó sin efecto totalmente los procesos de selección realizados para proveer cargos de Médicos 3215-NE, Odontólogo 3230-NE; Boticario (Auxiliar de Farmacia) NE, Inspector Municipal de Policía, 4105-01; Secretario Inspección Policía, 5140-01, Secretario Tesorería, 6025-02; Auxiliar Servicios Generales, 6035- 04, Profesional Universitario, 3020-01 y técnico Agropecuario, 4080-01 de la Alcaldía Municipal de Chiquiza.
Que en la misma resolución no se ordenó al Alcalde Municipal de Chiquiza revocar los nombramientos en periodo de prueba como resultado de los aludidos procesos concursales.
Que con fundamento en las anteriores consideraciones la Comisión Seccional del Servicio Civil del Departamento de Boyacá, en ejercicio de la función de vigilar el cumplimiento de las normas de carrera aplicables a los empleados;(…) (fl. 25)
A folio 19 se observa el otro acto demandado, y se lee de sus consideraciones lo siguiente:
“Que el cargo de ODONTOLOGO se encuentra vacante.
Que el cargo de ODONTOLOGO se encuentra catalogado como de Carrera Administrativa.
Que la Ley 27 de 1992, ordena que el ingreso a Carrera Administrativa y el ascenso en la misma, se hará con base en el mérito, para lo cual la Entidad nominadora adelantará un proceso de selección.
Que el artículo cuarto del Decreto 2329 de 1995, establece que mientras se efectúa la selección para ocupar un empleo de Carrera Administrativa, podrán hacerse nombramientos provisionales, que no podrán tener una duración superior a cuatro (4) meses.
Que es deber de la Administración Municipal dar estricto cumplimiento a las normas que regulan la Carrera Administrativa (…)
En el acápite de “normas violadas” visible a folio 45 del expediente, la actora invoca como infringidos los artículos 1,2,6,13,16,25,42,53,123,124,125 y 305 numeral 7, de la Constitución Política. Así mismo, relaciona como violados los artículos 2, 3 y 36 del C.C.A y la Ley 50 de 1990.
El artículo 137 del C.C.A., dispone que toda demanda ante la Jurisdicción en lo Contencioso Administrativo, debe contener o siguiente:
Artículo 137.- Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al tribunal competente y contendrá:
1.(…)
4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.
La Corte Constitucional en la sentencia C-197 de 1999, después de analizar el sistema administrativo, los diferentes modos o formas de actuación de la administración, las diferentes formas de controles jurisdiccionales a la actividad de la administración, a través de las acciones contencioso administrativas; las acciones públicas y las acciones privadas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo; y los principios constitucionales de igualdad, acceso a la justicia, prevalencia del derecho sustancial y de la garantía ciudadana para interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley; declaró exequible el numeral 4º del citado artículo 137 del C.C.A. A juicio de la Corte, tal exigencia, cuando se demandan actos administrativos, encuentra su justificación en lo siguiente:
“Los actos administrativos constituyen la forma o el modo usual en que se manifiesta la actividad de la administración, con miras a realizar las múltiples intervenciones en la actividad de los particulares, que en cumplimiento de los cometidos que le son propios autoriza el derecho objetivo.
La existencia de un régimen de derecho administrativo como el que nos rige, implica que la administración a través de dichos actos unilateralmente crea situaciones jurídicas impersonales y abstractas o define situaciones jurídicas subjetivas, es decir, que imponen obligaciones o reconocen derechos a favor de particulares.
La administración no requiere acudir al proceso judicial para declarar lo que es derecho en un caso concreto e imponer obligaciones a cargo del administrado, pues ella al igual que el juez aplica el derecho cuando quiera que para hacer prevalecer el interés público y dentro de la órbita de su competencia necesite actuar una pretensión frente a un particular, en virtud de una decisión que es ejecutiva y ejecutoria.
La necesidad de hacer prevalecer los intereses públicos o sociales sobre los intereses particulares y de responder en forma inmediata a la satisfacción de las necesidades urgentes de la comunidad, determina que los actos administrativos, una vez expedidos conforme a las formalidades jurídicas y puestos en conocimiento de los administrados, se presuman legales y tengan fuerza ejecutiva y ejecutoria, es decir, sean obligatorios para sus destinatarios y pueden ser realizados materialmente aun contra la voluntad de éstos.
Los anteriores caracteres que se predican del acto administrativo tienen su fundamento constitucional en el régimen de derecho administrativo que institucionaliza nuestra Constitución, con fundamento en los arts. 1, 2, 3, 4, 6, 83, 84, 90, 91, 92, 113, 115, 121, 122, 123-2, 124, 150-2-4-5-7-8-9-19-21-22-23-25, 189, 209, 210, 211, 236, 237 y 238, entre otros.
Reitera la Corte, que si la administración debe realizar sus actividades con el propósito de satisfacer en forma inmediata y oportuna los intereses públicos o sociales, ajustada a los principios de legalidad y buena fe, dentro de los límites de su competencia, observando los criterios de igualdad, moralidad, publicidad, imparcialidad, eficiencia eficacia, economía y celeridad, y sujeta a un régimen de responsabilidad, la consecuencia necesaria es que sus actos gozan de la presunción de legalidad y son oponibles y de obligatorio cumplimiento por sus destinatarios.
La naturaleza y características propias del acto administrativo, que se han puesto de presente anteriormente, justifican plenamente que el legislador, dentro de la libertad de configuración de las normas procesales que regulan el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, haya dispuesto que cuando se impugna un acto administrativo deban citarse las normas violadas y explicarse el concepto de la violación. En efecto:
Si el acto administrativo, como expresión de voluntad de la administración que produce efectos jurídicos se presume legal y es ejecutivo y ejecutorio, le corresponde a quien alega su carencia de legitimidad, motivada por la incompetencia del órgano que lo expidió, la existencia de un vicio de forma, la falsa motivación, la desviación de poder, la violación de la regla de derecho o el desconocimiento del derecho de audiencia y de defensa, la carga procesal de cumplir con las exigencias que prevé la norma acusada.
Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mas aún cuando dicha búsqueda no sólo dispendiosa sino en extremo difícil y a veces imposible de concretar, frente al sinnúmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administración. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligación, la cual contribuye además a la racional, eficiente y eficaz administración de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisión del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitación de la problemática jurídica a considerar en la sentencia, mediante la determinación de las normas violadas y el concepto de la violación.
(....)
De acuerdo con lo anterior, debe la Sala precisar que sobre la materia ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en el sentido de que la violación de las normas constitucionales, por regla general, no se produce de manera directa e inmediata, sino a través de las normas legales que consagran un derecho.
En ese orden, la demandante debió citar y concretar las disposiciones que a su juicio se habían vulnerado, pero no ceñirse a invocar normas constitucionales sin relacionarlas con normas legales, que como se sabe, son las que desarrollan, en este caso, los diferentes aspectos afines con la administración del personal al servicio del Estado.
Así las cosas, no sólo erró la parte actora en no indicar las disposiciones legales presuntamente violadas sino en invocar otras que no eran aplicables al caso, como es la ley 50 de 1990 y su decreto reglamentario 2519 de 1993, normas que introdujeron reformas al Código Sustantivo del Trabajo y reglamentaron algunos artículos de la citada Ley, respectivamente.
Por ultimo, la Sala advierte que invocar las normas que se consideran violadas es un requisito sine qua non al momento de presentar la demanda, por tanto es en esa oportunidad, es decir hasta el ultimo día de fijación en lista como lo establece el articulo 208 del C.C.A., en que se puede dar cumplimiento a lo exigido en el numeral 4 del artículo 137 ibidem, y no en los alegatos de conclusión como lo pretende hacer valer el recurrente.
Por las razones anteriormente expuestas, la Sala habrá de confirmar la sentencia apelada
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
CONFIRMASE la sentencia del once (11) de noviembre de dos mil cuatro (2004) proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Boyacá, que denegó las pretensiones de la demanda instaurada por PATRICIA MANCILLA RUIZ contra el municipio de Chiquiza Boyacá.
Ejecutoriado el presente fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO
JAIME MORENO GARCIA
