ACCION DE NULIDAD ELECTORAL - No procede para formular pretensiones de restablecimiento del derecho ni para juzgar actos previos o intermedios

La acción de nulidad electoral es una acción pública que tiene como objeto preservar el principio de legalidad y se dirige concretamente contra el acto de elección, sin que en ésta pueda surtirse ningún tipo de restablecimiento del derecho, dada su naturaleza.  Como la acción ejercida en el presente caso es la electoral, sólo se puede juzgar la legalidad del acto de elección, y no los actos intermedios o previos, vale decir, las distintas etapas del proceso de selección que culminó con la expedición del acto de elección. Lo viable es examinar si dentro del trámite del proceso de selección, se presentaron irregularidades que pudieron tener incidencia directa en la expedición del acto de elección y si las mismas son de tal magnitud que puedan llevar a su nulidad. Conforme al artículo 229 del C.C.A., los actos administrativos demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acción de nulidad electoral, deben tener el carácter de definitivos y no meramente previos o intermedios.

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL - Elección de director: requisito de experiencia profesional

La experiencia profesional a que se refiere el literal c) del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 “por el cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las Corporaciones Autonómas Regionales y de las Corporaciones de régimen especial, creadas o transformadas por la Ley 99 de 1993”, comprende tanto la experiencia profesional, como la experiencia relacionada, de acuerdo con las definiciones del artículo 14 del Decreto 2772 de 2005, “por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones”.

CORPORACION AUTONOMA REGIONAL - Lista de elegibles para director: es un acto previo que no otorga el derecho a ser elegido para el cargo

Para la Sala la convocatoria fue clara en remitir al concepto de experiencia profesional a todos los participantes, quienes concurrieron en igualdad de condiciones y oportunidades al concurso público, siendo coherente la respuesta otorgada por el Ente evaluador con lo dispuesto por la norma superior- Decreto 1768 de 1994- frente a este criterio de calificación. La experiencia exigida para el cargo de Director General de Corporación Autónoma Regional, y por ende, que debe estar contenida en las hojas de vida de los aspirantes, es la profesional, siendo éste el criterio acertadamente aplicado por la Universidad del Valle en el proceso de selección.  Además de lo analizado, si en gracia de discusión se pensara en que hubiera existido irregularidad en la calificación de la experiencia, la misma no tuvo incidencia directa o sustancial en la validez del acto electoral, pues la conformación de la lista de elegibles y su inclusión en ella, no daba garantía a los candidatos de su elección inequívoca y menos aún si se tiene en cuenta que tampoco dependía de los puntajes obtenidos en las pruebas, como da cuenta la elección del demandado con 70 puntos, cuando los otros dos elegibles obtuvieron calificación superior. Por ello, aún cuando algunos participantes superaran el proceso de selección e integraran la lista de elegibles, no era inequívoca su elección como Director de la Corporación, pues finalizando el concurso sólo tenían una expectativa que podía resultar cierta o no de acuerdo a la votación de los miembros del Consejo Superior.  El acto previo de escogencia de la lista de elegibles para el cargo de Director General de la Corporación, crea una expectativa a los participantes pero no otorga un derecho a ser electo para el cargo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá D.C., febrero veintidós (22) de dos mil ocho (2008)

Radicación número: 11001-03-28-000-2007-00013-00

Actor: EFRAIN RODRIGUEZ LIEVANO

Demandado: DIRECTOR DE LA CORPORACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE DEL SUR DE LA AMAZONIA

La Sala procede a dictar sentencia de única instancia en el presente proceso de nulidad electoral.

1. ANTECEDENTES

1. La Demanda

El ciudadano Efraín Rodríguez Liévano, actuando a través de apoderado, en ejercicio de la acción electoral, demandó la nulidad del proceso de selección público, llevado a cabo por el Instituto de Psicología de la Universidad del Valle, el cual sirvió como base para la conformación de la lista final de elegibles y  de la cual el Consejo Directivo de CORPOAMAZONIA eligió al Director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía; así mismo solicita, que como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del acto de elección y designación del señor José Ignacio Muñoz Córdoba como Director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONIA - contenido en el acta de 20 de diciembre de 2006 del Consejo Directivo de la Corporación y por último solicita que se ordene a las autoridades competentes iniciar y culminar un nuevo proceso de selección en cumplimiento de las disposiciones legales vigentes para la materia.

Como fundamento de sus pretensiones el demandante relaciona los siguientes

 HECHOS

 Las Corporaciones Autónomas Regionales - CAR- están en la obligación de agotar un procedimiento común y preestablecido para la conformación de la lista de elegibles de donde los Consejos Directivos respectivos, han de elegir periódicamente al Director General de cada una de ellas, según lo previsto en los Decretos 1768 de 1995 y 2011 de 2006, en concordancia con los Acuerdos internos dictados por cada Consejo Directivo.

 La Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA - mediante el Acuerdo número 016 de 2006, procedió a realizar el proceso público para la elección de su Director General para el periodo 2007-2009, para lo cual el Instituto de Psicología de la Universidad del Valle fue el encargado de adelantar dicho proceso de selección  de acuerdo a lo establecido en el artículo 27 lit. j y 28 de la Ley 99 de 1993, el Decreto 2011 de 2006, el Decreto 1768 de 1994, 2555 de 1997 y 3345 de 2003, que establecen el procedimiento para la designación de Directores Generales de Corporaciones Autónomas Regionales, así como la Resolución 1507 del 7 de diciembre de 1995 proferida por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que establece los estatutos de CORPOAMAZONIA.

El Decreto 1768 de 1994, así como en el Acuerdo número 016 de 2006 y la convocatoria realizada por el Consejo Directivo de CORPOAMAZONÍA el 9 de octubre de 2006 se estipularon los criterios generales para evaluar a los aspirantes, y en especial menciona el accionante el literal c) del acápite denominado Requisitos del Cargo que establece lo siguiente:

“Experiencia profesional de 4 años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de Director General de la Corporación”.

Al proceso de selección se inscribieron 18 personas de las cuales 14 fueron llamadas a presentar entrevista focalizada y pruebas psicotécnicas, por cumplir los requisitos mínimos legales; se les evaluaron criterios tales como entrevista, formación académica y experiencia general y específica, para luego seleccionar 3 personas como elegibles, esto es, aquéllos que según el factor “E” obtuvieron más de 70 puntos, entre ellos al demandado, no obstante que éste sólo obtuvo 70 puntos.

Los resultados de la valoración fueron publicados el 23 de noviembre de 2006. El accionante encontró que como calificación de la experiencia general exigida obtuvo cero (0) puntos, obteniendo de esa manera un puntaje total de sesenta y siete (67) puntos y como consecuencia fue descartado.

El 24 de noviembre de 2006 el accionante presentó reclamación contra los resultados de la evaluación por cuanto la experiencia general fue mal evaluada ya que no se  tuvo en cuenta la experiencia laboral que había acreditado al inscribirse en la convocatoria; en dicha reclamación especificó todos los cargos que ha desempeñado, demostrando que reunía con creces la experiencia general requerida por la corporación, la cual sumaba más de diecisiete (17) años y que por ende debía recibir el mayor puntaje para ese criterio.

 La Directora de la Oficina de Extensión del Instituto de Psicología de la Universidad del Valle, en comunicación de fecha 30 de noviembre de 2006 decidió rechazar la reclamación y confirmar el puntaje asignado a la experiencia general por considerar que “1.- Experiencia General. La convocatoria para el cargo de Director  General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONÍA  establece en el literal c) Experiencia Profesional para el cargo”. El decreto 2772 de agosto 10 de 2005 en el artículo 14 define la experiencia profesional así: “Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pensum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de actividades propias de la profesión o disciplina exigida par el desempeño del empleo”. Por lo tanto, la experiencia que se valora es la posterior a la fecha de obtención del titulo profesional.

 Mediante oficio de fecha 1 de diciembre de 2006, el accionante se dirigió de nuevo a la universidad para reiterarse sobre su inconformidad con la decisión tomada poniéndole de presente el contenido del Decreto Ley 269 de 2000 y del Decreto 2772 de 2005, que definen y diferencian lo que ha de entenderse por experiencia general y por experiencia profesional, y solicitándole que se rectificara la evaluación dada a este criterio de calificación.

 El 5 de diciembre de 2006 la Universidad del Valle entregó a CORPOAMAZONÍA el informe final del proceso de selección para el cargo de Director General de la CORPOAMAZONÍA, periodo 2007-2009, relacionando cada una de las etapas agotadas, los resultados finales del proceso, los criterios aplicados, las personas que integran la lista de elegibles, así: JESÚS ALBEIRO ESTUPIÑÁN HURTADO (85 PUNTOS), REINALDO VALDERRAMA CUELLAR (74 PUNTOS ) y JOSÉ IGNACIO MUÑOZ CÓRDOBA (70 PUNTOS, FINALMENTE ELEGIDO); también señala que en la etapa final del proceso 7 personas presentan reclamaciones a las cuales la universidad responde en la vía de informar los criterios de calificación en cada prueba.

 En audiencia pública adelantada el 20 de diciembre de 2006, el Consejo Directivo de CORPOAMAZONÍA eligió al señor José Ignacio Muñoz Córdoba como Director de la Corporación para el periodo de 2007-2009, tomando como base la lista de elegibles desarrollada por la Universidad del Valle.

 El señor Muñoz Córdoba inició su ejercicio como Director General de la Corporación el 1 de enero de 2007.

 Comparando las hojas de vida de quien resultó elegido con las de los demás candidatos se advierte que algunas superan en experiencia, trayectoria profesional, formación académica, calidad, consistencia, etc., a la del nuevo Director.

 La manipulación del proceso de selección por parte de la Universidad del Valle es flagrante, tanto en la descalificación de candidatos que sí cumplían los requisitos de ley y que tenían, incluso, mejores perfiles y hoja de vida de los tres seleccionados, lo que se materializó bajo la amañada interpretación de lo que debía entenderse por experiencia general, asimilándola equivocadamente experiencia profesional, camino expedito para descartar la experiencia general que realmente acreditó el señor Rodríguez Lievano, al igual que otros cuatro candidatos descartados por esa misma razón.

 Mientras así se actuaba en CORPOAMAZONÍA, aplicando erróneamente el criterio de experiencia general, simultáneamente en otras corporaciones, tal criterio se aplicaba en debida forma, como por ejemplo, en CORANTIOQUIA, de forma que por este criterio todos los candidatos habilitados recibían la totalidad del puntaje previsto por tal factor, en el sentido que debía entenderse como experiencia general la definida en normas superiores o sea como aquel conjunto de conocimientos, destrezas y habilidades adquiridas en el desempeño o ejercicio de cualquier empleo.

Su demanda de nulidad contra el proceso de selección y el acto de elección del señor Efraín Rodríguez Lievano como Director General de CORPOAMAZONÍA se sustenta en los siguientes:

1.2 FUNDAMENTOS DE DERECHO

El accionante estima como violadas las siguientes disposiciones

Artículos 1, 2, 13, 25, 29, 40, 83, 121, 123 de la Constitución Nacional; 19 y 21 del Decreto 1768 de 1994; Decreto 861 de 2000, en sus artículos 1 y 15; Decreto 2011 de 2006 y el Acuerdo 016 de 2006 de la Asamblea Corporativa de Corpoamazonía.

Las razones de la infracción a las disposiciones constitucionales se resumen así:

PRIMER CARGO.- SE VULNERARON NORMAS CONSTITUCIONALES DE OBLIGATORIO ACATAMIENTO POR TODO SERVIDOR PUBLICO.- El accionante manifiesta que se vulneraron los artículos 1 y 2 que establecen el deber de las autoridades de garantizar los derechos ciudadanos cumpliendo cabalmente con sus funciones, puesto que la Universidad contratada para adelantar el proceso de selección desbordó el Decreto 2011 de 2006 y el acuerdo 016 de 2006, al considerar que el criterio de evaluación denominado experiencia general tiene similar significado y alcance al de experiencia profesional y atar aquel a la definición que sobre experiencia profesional se estipulaba en el literal c) del ítem denominado requisitos del cargo.

SEGUNDO CARGO.- SE VULNERÓ EL DERECHO A LA IGUALDAD.- Considera el accionante que se desconoce este derecho entre los candidatos excluidos y los que finalmente integraron la lista de elegibles, al calificarse erróneamente uno de los criterios de evaluación, situación que lo puso en condiciones de desigualdad.

TERCER CARGO.- SE TRASGREDIÓ EL ARTICULO 25 SUPERIOR.-  Por cuanto el acto ilegal demandado se basó en un proceso irregular, discriminatorio y amañado que impidió el acceso al trabajo de quienes se inscribieron al proceso de selección reuniendo todos los requisitos habilitantes para aspirar al cargo de Director General de la Corporación.

CUARTO CARGO.- VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DEL DEBIDO PROCESO.- Manifiesta que se vulneró este precepto constitucional como consecuencia de la errada aplicación de uno de los criterios esenciales de evaluación cual es el de experiencia general, el cual fue asimilado y comprendido como experiencia profesional.

QUINTO CARGO.- SE TRASGREDIÓ EL DERECHO A ACCEDER A EMPLEOS PÚBLICOS.- Considera el accionante que se vulneró el artículo 40 , toda vez que se excluyó a un grupo de personas de la posibilidad de acceder a un empleo público, debido a la equivocada aplicación del criterio de experiencia general, situación que les impidió hacer parte de la lista de elegibles, y que por ende no pudieron ser considerados sus nombres por el Consejo Directivo de CORPOAMAZONÍA al momento de elegir al Director General de la Corporación.

SEXTO CARGO.- SE TRASGREDIÓ EL PRINCIPIO DE LA BUENA FE Y DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA.- Por cuanto todos los que inicialmente se inscribieron para participar en el referido proceso de selección, entendieron que los criterios a evaluar estaban previamente definidos, y entre ellos se entendía que por experiencia general debía entenderse la definida en el artículo 15 del decreto 861 de 2000 y no asimilable al de experiencia profesional como lo hizo la Universidad del Valle, para afectar gravemente cuando menos a cuatro de los participantes, siendo notoria la manipulación en el proceso de selección.

En este mismo sentido considera que se vulneran los artículos 121 y 123, porque las autoridades que adelantaron el proceso de selección se extralimitaron en sus funciones al malentender y aplicar erróneamente un criterio de calificación que estando previamente definido, fue materia de un amañado entendimiento y por tal causa se afectó gravemente a varias personas recibiendo un puntaje que no corresponde a lo que válidamente acreditaron para demostrar ese tipo de experiencia.

SÉPTIMO CARGO.- VIOLACIÓN DE LAS NORMAS LEGALES Y REGLAMENTARIAS QUE FIJABAN EL PROCEDIMIENTO PARA LA CONFORMACIÓN DE LA LISTA DE ELEGIBLES.-

Infracción de normas superiores en las cuales debía fundarse.- Alega que ninguna actividad pública se puede realizar sin el respaldo de precisa norma legal y mucho menos desconociendo preceptos y principios constitucionales como el debido proceso.

Expedición en forma irregular.- Manifiesta el accionante que el procedimiento para la designación del Director de CORPOAMAZONÍA consagrado en el decreto 1768 de 1994 fue desconocido por los miembros del Consejo Directivo de CORPOAMAZONÍA.

Que el procedimiento adelantado por la Universidad del Valle, desconoció la convocatoria misma, dándole un alcance a los requisitos exigido de forma diversa a la originalmente plasmada.

Alega que se conculcó el artículo 21 del decreto 1768 de 1994, el cual en forma taxativa establece los requisitos para ser nombrado director de una Corporación Autónoma Regional, pues la Universidad del Valle interpretó de manera errada el criterio de experiencia general confundiéndolo con el criterio de experiencia profesional, así como también se desconoció el artículo 14 del acuerdo 016 del 7 de septiembre de 2006, puesto que allí se establecía de manera expresa que se evaluaría tanto la experiencia general como la experiencia específica. En ese mismo sentido se desconoció el artículo 2 del decreto 3345 de 2003 por no tener en cuenta en legal forma el criterio de experiencia general previsto en el artículo 15 del decreto 861 de 2000, en concordancia con el decreto 3345 de 2003, el cual establece que el proceso de selección se debe realizar atendiendo los principios de interés público, moralidad, igualdad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia y publicidad contenidos en la Constitución Política.  

Advierte que también se vulneró el decreto 861 del 11 de mayo de 2000, el cual en su artículo 15 establece la clasificación y denominación de la experiencia en profesional, específica, relacionada, general y docente.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El señor José Ignacio Muñoz Córdoba, actuando a través de apoderado, dio contestación a la demanda (folios 115-123) haciendo un recuento de lo que adujo el accionante en su escrito de demanda y en seguida pasa a exponer las razones de su defensa, las cuales resume de la siguiente manera:

2.1 RAZONES DE LA DEFENSA

2.1.1 Alega que para ser nombrado Director General de una Corporación Autónoma Regional y de Desarrollo Sostenible es necesario acreditar las calidades que señala el artículo 21 del decreto 1768 de 1994, “por medio del cual se desarrolla parcialmente el literal h) del artículo 116 en lo relacionado con el establecimiento, organización o reforma de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones con régimen especial, creadas o transformadas por la ley 99 de 1993”, reproducido en el artículo 4 del acuerdo 016 de 2006 del Consejo Directivo de Corpoamazonía, “por el cual se establece el procedimiento para la designación del Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía Colombiana, para el periodo 2007-2009.

Dichas calidades son:

Título profesional universitario.

Título de formación avanzada o de postgrado, o, tres (3) años de experiencia profesional.

Experiencia profesional de cuatro (4) años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno (1) debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de Director General de Corporación.

Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley.  

Luego el demandado pasa a hacer claridad sobre los términos de experiencia profesional, experiencia relacionada así:

Según el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, reproducido en el artículo 4 del acuerdo 016 de 2006 del Consejo Directivo de Corpoamazonía, la experiencia profesional es:

“La adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pensum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo”.

En cuanto a la experiencia relacionada dice que, según el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, reproducido en el artículo 4 del acuerdo 016 de 2006 del Consejo Directivo de Corpoamazonía, es:

“la adquirida en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de trabajo o área de la profesión, ocupación, arte u oficio”.

Las anteriores definiciones están contenidas en el artículo 14 del decreto 2772 de 2005, “por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de las entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones”. Ese Decreto derogó el Decreto 861 de 2000, invocado por el demandante.

2.1.2 Manifiesta que aunque el artículo 14 del Acuerdo 016 de 2006 estableció como criterios generales a evaluar la experiencia general y la experiencia específica, éste debe interpretarse en armonía con el artículo 4 del mismo Acuerdo 016 de 2006 y especialmente con el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, norma superior que no puede desconocerse por una de menor jerarquía y alcance, normas que en su tenor literal establecen lo siguiente:

“a)Título profesional universitario.

b)Título de formación avanzada o de postgrado, o, tres (3) años de experiencia profesional.

c)Experiencia profesional de cuatro (4) años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno (1) debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de Director General de Corporación.

d)Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la ley.”  

Alega que de acuerdo a lo establecido en el artículo 4 del Acuerdo 016 de 2006 y el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, la experiencia profesional y la experiencia relacionada a que se refieren dichas normas, no son categorías asimilables a la experiencia general, ni a la experiencia específica.

Que el Decreto 861 de 2000, derogado, definía la experiencia general  como “la adquirida con el ejercicio de cualquier empleo, profesión, ocupación, arte u oficio”. En cuanto a la experiencia específica la definía como “la adquirida en el ejercicio de las funciones de un empleo en particular o en una determinada área de trabajo o área de la profesión, ocupación, arte u oficio”.

Advierte el demandado que el requisito de experiencia establecido en el artículo 14 del Acuerdo 016 de 2006 debe interpretarse de acuerdo al artículo 4 del mismo Acuerdo en concordancia con el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 y con las definiciones del artículo 14 del Decreto 2772 de 2005, que derogó el Decreto 861 de 2000, en el entendido de que se refieren a la experiencia profesional y a la experiencia relacionada, y que por tal razón no hay lugar a exigir la experiencia general que pretende el demandante.

2.1.3 Agrega el demandado que la Universidad del Valle del Cauca, entidad evaluadora, interpretó y aplicó debidamente las categorías de experiencia profesional y experiencia relacionada, de acuerdo con las definiciones previstas en el artículo 14 del Decreto 2772 de 2005.

Dicha situación fue explicada por Corpoamazonía a los aspirantes que, como el accionante, habían entendido lo contrario.

Alega que ese error de denominación en una norma interna no excusa la aplicación de los requisitos que claramente señala una norma de superior jerarquía y alcance (artículo 21 del decreto 1768 de 1994), con mayor razón si esa norma superior se reproduce en otras igualmente aplicables (artículo 4 del acuerdo 016 de 2006 del Consejo Directivo de Corpoamazonía y artículo 14 del Decreto 2772 de 2005).

Dice que no se violó el principio de la confianza legítima, puesto que en ningún momento la administración creó expectativas favorables que luego eliminó súbitamente.

Manifiesta que el Decreto 3345 de 2003, citado por el demandante como violado en sus artículos 1 y 2, realmente no vienen al caso, pues nada dicen acerca del entendimiento del requisito de experiencia exigido para ser nombrado Director General de una Corporación Autónoma Regional y de Desarrollo Sostenible.

 En cuanto a lo dicho por el demandante acerca de que otros aspirantes superan al elegido “en experiencia, trayectoria profesional, formación académica, calidad, consistencia, etc.”, es una afirmación absolutamente carente de respaldo probatorio y de una generalidad tal que impide su análisis como motivo de anulación de la elección del Doctor José Ignacio Muñoz Córdoba.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora Séptima Delegada ante esta Corporación manifiesta lo siguiente:

Frente al Primer cargo, en cuanto el acto de elección del Director de CORPOAMAZONÍA infringe disposiciones de orden Constitucional, dijo que el Decreto 861 del 2000, norma señalada por la parte demandante, no está vigente y fue derogada de forma expresa por el decreto 2772 de 2005.

Así mismo, alude a que la experiencia general no puede ser definida considerando para el efecto la noción del decreto 861 de 2000, pues dicha norma se encuentra derogada y la norma posterior que regula este aspecto no la consagró específicamente. No sólo por este aspecto debe desestimarse el argumento de la apoderada judicial de la parte actora, pues además se debe considerar que el Decreto en el que se señalan los requisitos del cargo, no se consagra la experiencia general; en efecto, allí sólo se consagra la experiencia profesional cuando en el literal b señala que tres años de experiencia debe ser profesional y experiencia relacionada, cuando en el literal c) establece que de los cuatro años de experiencia adicionales a los requisitos de los literales a) y b) uno debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente.   

Considera la Delegada que no se puede desatender al hecho de que para el caso de los Directores de Corporación, el requisito básico es poseer título profesional, por lo que las demás exigencias son complementarias a éste, por ende la experiencia debe ser aquella que se logra luego de haberse obtenido el primero de los requisitos exigidos, es decir, el de título profesional.

Tampoco se puede soslayar lo establecido en el Decreto 2772 de 2005, que señala que cuando para desempeñar empleos pertenecientes a los niveles directivo, asesor, profesional, el cargo de Director de Corporación pertenece al nivel directivo, se exija experiencia, la experiencia debe ser profesional.

De conformidad con lo anterior se han de desestimar los cargos que formulara el demandante, por cuanto los mismos carecen de fundamento y no enervan la presunción de legalidad que cobija al acto demandado.

En cuanto a los derechos a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, se considera que el cargo se enunció sin fundamento  y de manera genérica sin precisar los hechos vulneratorios ni desplegar actividad tendiente a demostrarlos. No hubo por parte de la entidad encargada del proceso de selección variación en las condiciones que afecten el principio de confianza legítima y el postulado de la buena fe.

Frente al segundo cargo por violación de normas legales y reglamentarias que fijaban el procedimiento para la conformación de la lista de elegibles, se remite la Delegada a las consideraciones hechas anteriormente.

Solicita el Ministerio Público que se denieguen las pretensiones de la demanda.

 II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

El demandante pretende la nulidad del proceso de selección público que sirve como base para determinar la lista de elegibles de la cual se designará al Director de CORPOAMAZONÍA. Igualmente pretende la nulidad del acto administrativo de elección y designación del señor José Ignacio Muñoz Córdoba como Director General de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía Colombiana, para el periodo del 1º de enero de 2007 al 31 de diciembre de 2009, consignada en el Acta de la misma fecha del Consejo Directivo de la Corporación. Se trata de un acto de elección emanado de un órgano estatutario de la mencionada Entidad pública del orden nacional, conforme al artículo 23 de la Ley 99 de 1993. Por tanto corresponde a esta Sala el estudio de su legalidad (artículos 128 Nral 4 y 231 del C.C.A.).

2. El Acto demandado

Solicita el actor, por intermedio de apoderada judicial, la nulidad del proceso de selección público, llevado a cabo por el Instituto de Psicología de la Universidad del Valle, el cual sirvió como base para la conformación de la lista final de elegibles y de la cual el Consejo Directivo de CORPOAMAZONIA eligió al Director de la Corporación; así mismo solicita, que como consecuencia de lo anterior, se declare la nulidad del acto de elección y designación del señor José Ignacio Muñoz Córdoba como Director de la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía - CORPOAMAZONIA, contenido en el Acta 08 del Consejo Directivo de la Corporación de 20 de diciembre de 2006 (fls 94 a 97).

3. Cuestión Previa

El demandante solicita la nulidad del proceso de selección desarrollado por el Instituto de Psicología de la Universidad del Valle, el cual culminó con el listado de  elegibles al cargo de Director de CORPOAMAZONÍA, de acuerdo con las pruebas, entrevistas y criterios de valoración estatuidos para el efecto por el Acuerdo 16 del 7 de septiembre de 2006, de la Corporación, el cual se enmarca en normas de superior jerarquía como el Decreto 1768 de 1994 y el Decreto 2011 de 2006 que establece el procedimiento para la designación del Director de las Corporaciones Autónomas Regionales y de las Corporaciones de Régimen Especial.

De acuerdo con el artículo 3 del Decreto 2011 de 2006, la entidad responsable de la evaluación debe poner a disposición del Consejo Directivo el listado de los candidatos que hayan superado las pruebas satisfactoriamente, clasificados de acuerdo con el puntaje obtenido para la respectiva designación. Se entiende que la culminación de dicho proceso de selección se da con la presentación del informe final del proceso y la conformación de la lista de elegibles de acuerdo a los criterios señalados. La presentación del informe de la Entidad experta en selección de personal o con capacidad para realizar el proceso se haría en sesión del Consejo Directivo de conformidad con el artículo Décimo Sexto del Acuerdo 16 de 2006 de CORPOAMAZONÍA.

Pues bien, la acción de Nulidad Electoral es una acción pública que tiene como objeto preservar el principio de legalidad y se dirige concretamente contra el acto de elección, sin que en ésta pueda surtirse ningún tipo de restablecimiento del derecho, dada su naturaleza.

Como la acción ejercida en el presente caso es la electoral, sólo se puede juzgar la legalidad del acto de elección, y no los actos intermedios o previos, vale decir, las distintas etapas del proceso de selección que culminó con la expedición del acto de elección.

Lo viable es examinar si dentro del trámite del proceso de selección, se presentaron irregularidades que pudieron tener incidencia directa en la expedición del acto de elección y si las mismas son de tal magnitud que puedan llevar a su nulidad.

El artículo 229 del Código Contencioso Administrativo expresa claramente:

“Para obtener la nulidad de una elección o de un registro electoral o acta de escrutinio deberá demandarse precisamente el acto por medio del cual la elección se declara, y no los cómputos o escrutinios intermedios, aunque el vicio de nulidad afecte a éstos.”

Conforme a lo anterior, los actos administrativos demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acción de nulidad electoral, deben tener el carácter de definitivos y no meramente previos o intermedios. De tal forma, el único acto que puede ser juzgado en la presente acción, es   el de la elección del Director de la Corporación, contenido en el Acta 08 del Consejo Directivo, fechada 20 de diciembre de 2006.  

Por lo anterior, la Sala no puede hacer pronunciamiento sobre la legalidad del proceso de selección, sino, como se ha puntualizado, solamente puede juzgar el acto de elección, que es el acto definitivo enjuiciable a través de la acción electoral.

4. Los Cargos

La Sala procede al estudio de los cargos en que fundamenta el accionante la nulidad del acto administrativo de elección del Director General de CORPOAMAZONÍA.

Como se verá, todos los cargos se hacen derivar de la censura consistente en que el Instituto que llevó a cabo el proceso de selección no calificó bien el factor experiencia, por lo que, en razón a la metodología, se estudiará en primer orden este punto.

El accionante estima como violadas las siguientes disposiciones:

Artículos 1, 2, 13, 25, 29, 40, 83, 121, 123 de la Constitución Nacional; 19 y 21 del Decreto 1768 de 1994; Decreto 861 de 2000, en sus artículos 1 y 15; Decreto 2011 de 2006 y el Acuerdo 016 de 2006 de la Asamblea Corporativa de Corpoamazonía.

Manifiesta el accionante que el procedimiento para la designación del Director de CORPOAMAZONÍA consagrado en el Decreto 1768 de 1994 fue desconocido por los miembros del Consejo Directivo de CORPOAMAZONÍA. Que el procedimiento adelantado por la Universidad del Valle, desconoció la convocatoria misma, dándole un alcance a los requisitos exigido de forma diversa a la originalmente plasmada.

Alega el accionante que se conculcó el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, el cual en forma taxativa establece los requisitos para ser nombrado Director de una Corporación Autónoma Regional, pues la Universidad del Valle interpretó de manera errada el criterio de experiencia general confundiéndolo con el criterio de experiencia profesional, así como también se desconoció el artículo 14 del Acuerdo 016 del 7 de septiembre de 2006, puesto que allí se establecía de manera expresa que se evaluaría tanto la experiencia general como la experiencia específica. En ese mismo sentido, menciona el accionante, se desconoció el artículo 2 del Decreto 3345 de 2003 por no tener en cuenta en legal forma el criterio de experiencia general previsto en el artículo 15 del Decreto 861 de 2000, que establece la clasificación y denominación de la experiencia en profesional, específica, relacionada, general y docente, en concordancia con el Decreto 3345 de 2003, el cual establece que el proceso de selección se debe realizar atendiendo los principios de interés público, moralidad, igualdad, eficacia, economía, imparcialidad, transparencia y publicidad contenidos en la Constitución Política.  

Como consecuencia de lo anterior, el demandante no fue incluido en la lista de elegibles para el cargo de Director General de Corpoamazonía, por lo que  elevó reclamación a la Universidad del Valle para que se reconsiderara la decisión.

La solicitud del actor a la Universidad del Valle, ente encargado de la evaluación y selección, fue negada en los términos plasmados en el documento fechado noviembre 30 de 2006 emitido por el Instituto de Psicología, suscrito por la señora Ingrid Carolina Gómez como Directora (fls 55 y 56), en el que se incluye la tabla de puntajes otorgados de acuerdo al tipo de experiencia (profesional o específica) que acreditaban los aspirantes.  

En la respuesta otorgada al accionante, se mencionan los criterios de experiencia tenidos en cuenta de acuerdo al Decreto 2772 de 2005, norma aplicable al caso, por encontrarse derogado el Decreto 861 de 2000, invocado por el demandante. Igualmente, se hace referencia al puntaje que se otorga de acuerdo a los años de experiencia demostrados y se explica que de acuerdo a la convocatoria, la experiencia exigida es de tipo profesional.

Pues bien, la Sala encuentra oportuno analizar el contenido del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994, donde se mencionan los requisitos para ser Director de Corporación Autónoma Regional, pues al ser la norma superior, ésta prima sobre los reglamentos, en el entendido que éstos sólo pueden limitarse a desarrollar la norma de acuerdo al caso concreto o a las necesidades de cada Corporación, pero en ningún evento puede ir en contravía de lo preceptuado por la norma del nivel Nacional.

De acuerdo con el Decreto 1768 de 1994, artículo 21, para ser nombrado Director General de una Corporación, se deberán cumplir los siguientes requisitos:

a)  Título profesional universitario.

b) Título de formación avanzada o de postgrado, o tres (3) años de experiencia profesional.

c)  Experiencia profesional de cuatro (4) años adicionales a los requisitos establecidos en el literal anterior de los cuales por lo menos uno debe ser en actividades relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales renovables o haber desempeñado el cargo de Director General de la Corporación.(Negrillas fuera de texto)

d)  Tarjeta profesional en los casos reglamentados por la Ley.

De manera, que la experiencia a que se refiere la norma citada en el literal c) del artículo 21, comprende tanto la experiencia profesional, como la experiencia relacionada, de acuerdo con las siguientes definiciones del Decreto 2772 de 2005, por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos públicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones:

“Artículo 14. Experiencia. Se entiende por experiencia los conocimientos, las habilidades y las destrezas adquiridas o desarrolladas mediante el ejercicio de una profesión, arte u oficio.

Para los efectos del presente decreto, la experiencia se clasifica en profesional, relacionada, laboral y docente.

…Experiencia Profesional. Es la adquirida a partir de la terminación y aprobación de todas las materias que conforman el pénsum académico de la respectiva formación profesional, tecnológica o técnica profesional, en el ejercicio de las actividades propias de la profesión o disciplina exigida para el desempeño del empleo.

…Experiencia Relacionada. Es la adquirida en el ejercicio de empleos que tengan funciones similares a las del cargo a proveer o en una determinada área de trabajo o área de la profesión, ocupación, arte u oficio …()”

De la normativa transcrita surge que el deber de la Universidad del Valle como Ente evaluador era solicitar a los concursantes la acreditación de la experiencia profesional, pues el Decreto 1768 de 1994 lo prevé expresamente, por lo cual no podría entenderse que en la convocatoria pública se exigió una experiencia distinta a la profesional, si se tiene en cuenta además, que en el Decreto 2772 de 2005, norma vigente aplicable al caso, no se presenta el concepto de experiencia general como en el derogado Decreto 861 de 2000.

No obstante lo anterior, debe mencionarse que el artículo cuarto del Acuerdo 016 de 2006, por el cual se establece el procedimiento para la designación del Director General de la Corporación, reproduce literalmente la norma del artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 en cuanto refiere los requisitos para ser Director de Corporación Autónoma Regional, exigidos a los aspirantes en su hoja de vida, para participar en el concurso.

Igualmente, el artículo Décimo del mencionado Acuerdo, en su numeral iv) preceptúa que la Entidad experta en selección de personal o con capacidad para realizar el proceso deberá valorar los antecedentes académicos y laborales, partiendo de los requisitos mínimos exigidos para ocupar el cargo por el artículo 21 del Decreto 1768 de 1994 y para ello deberá diseñar la metodología correspondiente.

Por lo anterior, se concluye que no existe contradicción en la exigencia hecha por la Universidad del Valle, teniendo en cuenta que la norma superior y el reglamento –Acuerdo 016 de 2006- ,consagran iguales requisitos para ser Director General de la Corporación, entre los que se encuentra la experiencia profesional, criterio que no pudo ser valorado de forma diferente en el proceso de selección, ni asemejado al concepto de experiencia general, de lo que se desprende que el Ente evaluador partió del criterio correcto para la calificación de este ítem.   

En este sentido, la reclamación que el accionante elevó ante la Universidad del Valle fue contestada respetando la norma del parágrafo del artículo décimo quinto del Acuerdo 16 del 7 de septiembre de 2006, mediante el cual se establece el procedimiento para la designación del Director de CORPOAMAZONIA. La norma citada preceptúa:

 ()… “Los aspirantes que tengan alguna observación o reparo a la calificación efectuada por la Entidad experta en selección de personal o con capacidad para realizar el proceso, tendrán un término máximo de tres (3) días hábiles para presentarlas en forma motivada, contados a partir del mismo día de la publicación de los resultados en la página web de dicha entidad, así como en la cartelera que ésta disponga para el efecto. La Entidad experta en selección de personal o con capacidad para realizar el proceso responderá las observaciones presentadas por los aspirantes a las calificaciones definitivas, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva.”

Visto lo anterior, es claro para la Sala que la convocatoria fue clara en remitir al concepto de experiencia profesional a todos los participantes, quienes concurrieron en igualdad de condiciones y oportunidades al concurso público, siendo coherente la respuesta otorgada por el Ente evaluador con lo dispuesto por la norma superior- Decreto 1768 de 1994- frente a este criterio de calificación. La experiencia exigida para el cargo de Director General de Corporación Autónoma Regional, y por ende, que debe estar contenida en las hojas de vida de los aspirantes, es la profesional, siendo éste el criterio acertadamente aplicado por la Universidad del Valle en el proceso de selección.

Además de lo analizado, es preciso indicar que si, en gracia de discusión, se pensara en que hubiera existido irregularidad en la calificación de la experiencia, la misma no tuvo incidencia directa o sustancial en la validez del acto electoral, pues la conformación de la lista de elegibles y su inclusión en ella, no daba garantía a los candidatos de su elección inequívoca y menos aún si se tiene en cuenta que tampoco dependía de los puntajes obtenidos en las pruebas, como da cuenta la elección del señor José Ignacio Muñoz Córdoba con 70 puntos, cuando los otros dos elegibles obtuvieron calificación superior.

Por ello, aún cuando algunos participantes superaran el proceso de selección e integraran la lista de elegibles, no era inequívoca su elección como Director de la Corporación, pues finalizando el concurso sólo tenían una expectativa que podía resultar cierta o no de acuerdo a la votación de los miembros del Consejo Superior.

El Decreto 2011 de 2006 en sus artículos 3 a 5 establece el procedimiento de selección del Director General de las Corporaciones Autónomas Regionales, sin hacer previsión especial frente a considerar los puntajes obtenidos como criterio único de selección, pues sólo se refiere a la votación que deberá surtirse para escoger al candidato más idóneo.

Tales normas disponen:

Artículo 4°. La designación del Director General se efectuará en sesión ordinaria o extraordinaria del consejo directivo, que se celebrará en el mes de diciembre anterior a la iniciación del período institucional consagrado en la Ley 99 de 1993; la sesión del Consejo Directivo para la designación del Director General será en audiencia pública.

Artículo 5°. La audiencia pública a que se refiere el artículo anterior se regirá por las siguientes reglas:

…2. El Secretario del Consejo Directivo de la respectiva Corporación, verificará el quórum requerido para llevar a cabo la elección de acuerdo con los estatutos de la Corporación.

3. El Presidente del Consejo Directivo, dará inicio al orden del día, con la presentación del informe final del proceso de selección, presentado por la entidad pública o privada experta en selección de personal contratada para tal fin.

4. La designación del Director General se llevará a cabo mediante votación por parte de los miembros del Consejo Directivo, conforme a los estatutos de la Corporación y con base en el informe final presentado por la entidad contratada para seleccionar los candidatos más idóneos.(Negrillas fuera de texto)

5. Una vez realizado el proceso de votación, el Presidente del Consejo Directivo hará público ante los asistentes a la audiencia la decisión adoptada sobre la designación del Director General.

Estas normas son recogidas por el Acuerdo 016 de 2006 de CORPOAMAZONIA, en su artículo Vigésimo, que consagra la forma en que se llevará a cabo la designación de Director General de la Corporación, dejando claro que no será vinculante el orden de la evaluación realizada para la elección del Director General.  

“Artículo Vigésimo: “El Consejo directivo de la Corporación en sesión extraordinaria y en audiencia pública realizará la designación del Director General de la Corporación.

…El Consejo Directivo en uso de su facultad legal, designará al Director General de la Corporación mediante votación por parte de los miembros del Consejo Directivo, conforme a los estatutos de la Corporación y con base en el informe final presentado por la Entidad experta en selección de personal o con capacidad para realizar el proceso. El orden que resulte de la evaluación realizada por la Entidad experta en selección de personal o con capacidad para realizar el proceso no será vinculante para la adopción de la decisión. (Negrillas fuera de texto)

El voto de los miembros del Consejo Directivo será público y nominal y se hará en estricto orden alfabético teniendo en cuenta el primer apellido de cada miembro.”

Lo anterior lleva a la Sala a reiterar que el acto previo de escogencia de la lista de elegibles para el cargo de Director General de la Corporación, crea una expectativa a los participantes pero no otorga un derecho a ser electo para el cargo. Estas expectativas no pueden enervar la legalidad del acto administrativo de elección del señor José Ignacio Muñoz Córdoba como Director de CORPOAMAZONÍA, máxime cuando en su momento se dio la oportunidad a los excluidos de la lista de presentar reclamaciones ante el ente evaluador, pudiendo, en caso de desacuerdo, acudir a la jurisdicción especial de lo Contencioso Administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues como se advirtió, la demanda gira en torno a restablecer una situación particular por no haberse calificado , presuntamente, en debida forma el requisito de experiencia general del candidato excluido Efraín Rodríguez Liévano.

Los cargos planteados por el demandante, que giran en torno a la misma causa, no están llamados a prosperar, toda vez que, como se ha expuesto, el Ente evaluador aplicó adecuadamente el criterio de valoración en cuanto a la experiencia profesional, exigida por la norma superior como requisito para ser Director de Corporación Autónoma Regional y aún cuando el demandante hubiese hecho parte de la lista de elegibles, sólo se generaba una expectativa para ocupar el cargo, sin que fuera inequívoco que se obtendría un resultado distinto al conocido, razón por la cual deben despacharse desfavorablemente las súplicas del demandante.

III DECISIÓN

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contencioso Administrativa, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

F A L L A:

1º.-  Deniéganse las pretensiones de la demanda.

Ejecutoriado el presente fallo archívese el expediente.

Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA            

Presidenta

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

MAURICIO TORRES CUERVO

VIRGILIO ALMANZA OCAMPO

Secretario