CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

_{Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla}

_{Bogotá, D.C., 20 de septiembre de 2023}

_{Número único: 11001-03-06-000-2023-00403-00}

_{Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas}

_{Partes: Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2 de Bogotá y Comisaria}

_{Décima de Familia de Barranquilla}

_{Asunto: Falta de competencia. Factor Territorial. Autoridad administrativa en ejercicio de una función jurisdiccional}

_{La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2° y 19 de la Ley 2080 de 2021¹, procede a estudiar el asunto de la referencia.}

_{I. ANTECEDENTES²}

_{Con base en la documentación recibida, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen al presente conflicto:}

_{1. El 18 de octubre de 2022, la señora A.C.R.N. solicitó ante la Comisaria Décima de Familia de Barranquilla medida de protección a su favor y en contra del señor A.R.F.A., su excompañero, por hechos de violencia intrafamiliar.}

_{2. El 19 de octubre de 2022, dicha comisaria mediante auto, admitió la solicitud de medida de protección y ordenó valoración psicológica y emocional a la solicitante. Así mismo, otorgó medida de protección a favor de la señora A.C.R.N. y ordenó al señor A.R.F.A. el cese de todo acto de violencia verbal, física y psicológica.}

_{¹ Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».}

_{²   La  información  que  se  anota  en  este  asunto  reposa  en  el  expediente  del  conflicto  núm.}

_{110010306000202300403 en SAMAI.}

_{3. El 12 de abril de 2023, la señora A.C.R.N., informó mediante correo electrónico que se encontraba ubicada en Bogotá en aras de evitar el hostigamiento y persecución por parte del señor A.R.F.A.}

_{De conformidad con lo manifestado por la señora A.C.R.N. en relación con su cambio de domicilio, la Comisaria Décima de Familia de Barranquilla, en la misma fecha, remitió la solictud de medida de protección No. MP-139-2022 a la Comisaria Primera de Familia de Usaquen 2 en Bogotá.}

_{4. El 29 de abril de 2023, la Comisaria Primera de Familia de Usaquen 2 devolvió a la Comisaria Décima de Barranquilla la medida de protección por competencia, toda vez que los hechos que originaron la solictud de dicha medida sucedieron en Barranquilla y, solicitó que de no asumir la competencia susitara conflicto de competencias ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.}

_{5. El 11 de julio de 2023, la Defensoría Décima de Familia de Barranquilla solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias suscitado entre esa autoridad y la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2, a efectos de determinar la autoridad competente para conocer de la medida de protección solicitada por la señora A.C.R.N.}

_{II. ACTUACIÓN PROCESAL}

_{De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.}

_{Consta que se informó sobre el presente conflicto³ a la Defensoría Décima de Familia de Barranquilla, a la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2, y a la señora A.C.R.N.}

_{Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido que durante la fijación del edicto presentaron consideraciones, la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2 y la Comisaria Décima de Familia de Barranquilla. Las demás autoridades y partes guardaron silencio.}

_{³ Toda vez que la señora A.C.R.N. solicitó a la Comisaria Décima de Familia de Barranquilla reserva sobre su nueva dirección en Bogotá, el conflicto no fue comunicado al señor A.R.F.A.}

_{III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES}

_{1.       Comisaria Primera de Usaquén 2 en Bogotá.}

_{Dentro del escrito de alegatos reiteró que la competencia para conocer de la medida de protección de la señora A.C.R.N. es de la Comisaría Décima de Familia de Barranquilla, toda vez que los hechos sucedieron en Barranquilla y el domicilio de la solicitante es en dicha ciudad; adicionalmente señaló que la comisaria inició el trámite de la solicitud y, por tanto, en aras de garantizar el debido proceso de la víctima, es dicha autoridad la que debe continuarlo.}

_{2. Comisaria Décima de Familia de Barranquilla.}

_{En su escrito de alegatos indicó que el factor de competencia territorial establecido en el artículo 20 de la Ley 2126 de 2021⁴, está dado por el lugar de domicilio de la víctima; toda vez que la señora A.C.R.N. actualmente reside en la ciudad de Bogotá, considera no ser competente para pronunciarse sobre la medida de protección y solicita se otorgue la competencia a la Comisaria Primera de Usaquén 2.}

_{IV. CONSIDERACIONES}

_{4.1. Competencia de la Sala  y presupuestos de los conflictos de competencia administrativa}

_{4.1.1. Competencia de la Sala}

_{La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso}

_{Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del}

_{«procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»⁵ se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:}

_{Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona}

_{⁴  Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones.}

_{⁵  Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.}

_{interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.}

_{De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.}

_[…].

_{En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:}

_[…]

_{10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.}

_[…]

_{Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:}

_{i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;}

_{Tanto la Comisaría Décima de Familia de Barranquilla como la Comisaria Primera de}

_{Familia de Usaquén 2, negaron tener la competencia para conocer del asunto.}

_{ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.}

_{El presente caso involucra a dos autoridades del orden municipal. Sometidas a la jurisdicción de diferente tribunal administrativo.}

_{iii) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;}

_{Para revisar el cumplimiento de este requisito, a continuación, se hará referencia a las funciones jurisdiccionales que excepcionalmente ejercen las comisarías de Familia.}

_{4.2. Las funciones jurisdiccionales asignadas a las comisarías de familia.}

_{El ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas se encuentra fundamento en el artículo 116 de la Constitución Política, que establece lo siguiente:}

_{Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.}

_{Las comisarías de familia en Colombia fueron creadas por el entonces Código del Menor (Decreto 2737 de 1989) en su artículo 295, con la función de brindar protección a los menores en situación irregular, e intervenir en casos de conflicto familiar.}

_{A partir de la expedición de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), las funciones de las comisarías fueron establecidas en el artículo 83 de dicha norma, e incorporadas al Sistema Nacional de Bienestar Familiar que tiene como propósito la prevención, garantía, restablecimiento y reparación de los derechos de todos los miembros del grupo familiar.}

_{Más adelante, la Ley 2126 de 2021⁶ deroga el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006, y en su artículo 3° define la naturaleza jurídica de las comisarías de familia, manteniendo las funciones jurisdiccionales de estas, funciones que se activan tratándose de asuntos de violencia intrafamiliar, en el marco de lo previsto en el artículo 17 de la misma norma, así:}

_{Artículo 3. Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley.}

_{En su artículo 12 esta ley establece las funciones de las comisarías, entre las cuales se encuentra la de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de quienes estén en riesgo o hayan sido víctimas de violencia en el contexto familiar.}

_{⁶  Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones.}

_{El artículo 17⁷ de la norma en cita establece las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar, la cuales se derivan del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las comisarías de familia, como se indica a continuación:}

_{Medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. Si la autoridad competente determina que el solicitante o un miembro del núcleo familiar ha sido víctima de violencia, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse de realizar la conducta objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona ofendida u otro miembro del núcleo familiar. [Resalta la Sala]}

_{En relación con la naturaleza de las comisarías de familia que en su momento previó la Ley 1098 de 2006, y que se mantiene en la Ley 2126 de 2021, la Corte Constitucional⁸ reconoció que, si bien son autoridades de carácter administrativo, en los casos de violencia intrafamiliar actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales:}

_{2.5.1. Así las cosas, es preciso señalar que las Comisarías de Familia, son autoridades administrativas que, en casos de violencia intrafamiliar, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo cual tienen competencia para imponer medidas de protección a favor de las víctimas de actos de violencia intrafamiliar⁹.}

_{2.5.2. Pues bien, la ley 294 de 1996, que fue modificada por la ley 575 de 2000, y sus decretos reglamentarios 652 de 2001 y 4799 de 2011, indican el procedimiento que deben observar las autoridades competentes en los casos de violencia intrafamiliar. En ese sentido, el inciso 2 del artículo 18 de la Ley 294 de 1996, que fue modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, establece que la decisión final del comisario o del juez, según el caso, que imponga una medida de protección definitiva, será recurrible ante el juez de familia, mediante el recurso de apelación, el cual se otorgará en el efecto devolutivo.}

_{5.  Términos legales}

_{El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»¹⁰.}

_{⁷ Modificatorio del artículo 5° de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2° de la Ley 575 de}

_{2000, antes modificado por el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008.}

_{⁸ Sentencia T-642 de 2013.}

_{⁹ La funciones jurisdiccionales de las Comisarías de Familia, se fundamentan en la Ley 575 de 2000, que está en concordancia con el artículo 116 de la Constitución, que al respecto dispone: “Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos”.}

_{¹⁰ La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.}

_{En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.}

_{La interpretación armónica de los artículos 2º¹¹ y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.}

_{Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.}

_{6.  Caso concreto}

_{Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que en el presente asunto debe declarar su falta de competencia para conocer del conflicto, por las siguientes razones:}

_{Como ya se explicó, a la Sala de Consulta le compete resolver los conflictos de competencias administrativas a efectos de establecer entre organismos del orden nacional, o entre uno del orden nacional y uno territorial o descentralizado, la autoridad competente para conocer del asunto.}

_{Tales supuestos no se cumplen en el presente caso, por cuanto:}

_{Se trata de dos autoridades administrativas territoriales (con funciones jurisdiccionales) sometidas a la jurisdicción de diferente tribunal: La Comisaría Décima de Familia de Barranquilla y la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2.}

_{Adicionalmente, el conflicto se traba por un asunto de violencia intrafamiliar que, como se dijo en la parte considerativa, la ejercen las comisarías de familia como una función jurisdiccional.}

_{¹¹ «Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».}

_{De conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 270 de 1996, es la Corte Suprema de Justicia la competente para resolver los conflictos de competencia jurisdiccionales. Así lo establece la norma:}

_{Artículo 17. De la Sala Plena. La Sala Plena cumplirá las siguientes funciones:}

_[…]

_{3. Resolver los conflictos de competencia en la Jurisdicción Ordinaria, que no correspondan a alguna de sus Salas o a otra autoridad judicial.}

_[…]

_{Adicionalmente, el artículo 18 de la misma ley, establece que:}

_{Los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos, serán resueltos por la Corte Suprema de Justicia en la respectiva Sala de Casación que de acuerdo con la ley tenga el carácter de superior funcional de las autoridades en conflicto, y en cualquier otro evento por la Sala Plena de la Corporación.}

_{Los conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito, serán resueltos por el mismo Tribunal Superior por conducto de las Salas Mixtas integradas del modo que señale el reglamento interno de la Corporación.}

_{Por lo anterior, la Sala de Consulta remitirá el conflicto de competencias a la Corte Suprema de Justicia para que conozca del conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría Décima de Familia de Barranquilla y la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2.}

_{En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado}

_RESUELVE:

_{PRIMERO: DECLARAR SU FALTA DE COMPETENCIA para resolver el conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría Décima de Familia de Barranquilla y la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2 de Bogotá, por tratarse de un asunto jurisdiccional.}

_{SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Suprema de Justicia para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.}

_{TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría Décima de Familia de Barranquilla a la Comisaria Primera de Familia de Usaquén 2 de Bogotá, a la señora A.C.R.N. y a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia.}

_{CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.}

_{QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.}

_{La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.}

_{Comuníquese y cúmplase.}

_{ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS}

_{Presidente de la Sala Consejero de Estado}

_{MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN}

_{Consejera de Estado Consejera de Estado}

_{REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ}

_{Secretaria de la Sala}

_{CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.}