CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

_{Consejero Ponente: Édgar González López}

_{Bogotá, D. C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintitrés (2023)}

_{Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00168-00}

_{Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas}

_{Partes: Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia) y Defensoría de Familia, adscrita al Centro Zonal Suroeste del ICBF, Andes, Regional Antioquia}

_{Asunto: Competencia del juez de familia para definir la situación jurídica de un menor de edad cuando hay vencimiento de términos}

_{La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de}

_{2011, modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021¹, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.}

_{I. ANTECEDENTES}

_{Con fundamento en la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presente conflicto de competencias y que dan cuenta de la ocurrencia de tres episodios de amenazas que fueron conocidas por la Comisaría de Familia de Andes, Antioquia:}

_{Hechos conocidos el 3 de septiembre de 2021}

_{1. El 3 de septiembre de 2021, la Comisaría de Familia de Andes, Antioquia, por remisión de la Comisaría de Familia de Cocorná¹, conoció los hechos relacionados con un posible abandono del menor de edad S.O.Q.² por parte de la madre.}

_{Los hechos fueron denunciados a través de una llamada anónima, donde informaron a la Comisaría que la progenitora del niño lo había «regalado» a una amiga suya para irse a vivir con su pareja.}

_{¹ Mediante el oficio del 3 de agosto de 2021, fue remitido por competencia territorial. Esta información se encuentra en la resolución de apertura del 13 de junio de 2022. SAMAI, fls. 5-10, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{² La Sala se reserva el nombre del menor, por su protección y seguridad.}

_{2. El 29 de abril de 2022, la Comisaría de Familia de Andes adoptó el fallo correspondiente y dispuso que el menor de edad fuera ingresado a un hogar sustituto³.}

_{3. Durante la etapa de seguimiento y luego de realizar una valoración sicológica y médica por parte del equipo psicosocial de la Comisaría y del Comité Privado de Asistencia a la Niñez (PAN), se ordenó el reintegro del niño al medio familiar con su madre biológica, lo cual se hizo efectivo el 2 de mayo de 2022}⁴_.

_{Hechos conocidos el 2 de junio de 2022}

_{4. El 2 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes conoció, por medio de correo electrónico⁵, otros hechos de amenaza y vulneración de derechos en contra del menor de edad S.O.Q., con los cuales se allegó una copia de la historia clínica del niño. Ese mismo día la madre acudió a la Comisaría y negó que hubiese agredido a su hijo. Sin embargo, la Comisaría de Andes resolvió trasladar al niño S.O.Q a un hogar de paso y ordenó su valoración por parte de Medicina Legal⁶.}

_{En la valoración realizada por el médico legista se determinó que las escoriaciones epidérmicas que presentaba el menor de edad no sugería maltrato infantil. Con fundamento en dicho dictamen, la Comisaría de Familia de Andes dispuso que el niño regresara con la madre biológica.}

_{Hechos conocidos el 6 de junio de 2022}

_{5. El 6 de junio de 2022, el ICBF de la localidad de Andes informó a la Comisaría de Familia de Andes nuevos hechos de amenaza o vulneración de derechos al menor de edad S.O.Q., por presunto maltrato del que era víctima por parte de su padrastro, quien lo cuidaba mientras la progenitora salía a trabajar.⁷.}

_{6. El 13 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes recibió, por correo electrónico, una solicitud de verificación y restablecimiento de derechos en favor del niño S.O.Q. por parte del intendente de Protección a la Infancia y Adolescencia MEVAL.}

_{El mismo día, un trabajador social de la Fundación Hospitalaria San Vicente de Medellín, Antioquia, informó a la Comisaría de Familia de Andes sobre una sospecha de maltrato,}

_{³ Esta información se encuentra en la resolución de apertura de investigación administrativa del 13 de junio de 2022, sin que se cuente en el expediente digital con la decisión adoptada por la Comisaría. SAMAI, fls. 5-10, Archivo}

_{1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{⁴ Esta información se encuentra en la resolución de apertura de investigación administrativa del 13 de junio de 2022. SAMAI, fls. 5-10, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{⁵ Se desconoce el remitente de dicho correo.}

_{⁶  Esta información reposa en la Resolución n.º 03 del 6 de febrero de 2023, por medio de la cual la Comisaría de}

_{Familia de Andes remitió el PARD a la Defensoría de Familia del C.Z. Suroeste del ICBF, Andes, Regional Antioquia. Fls. 1-2 Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{⁷   Información  suministrada  por  el  Juzgado  Promiscuo  Municipal  de  Jardín  (Antioquia).  SAMAI.  Archivo  3.}

_{0006autoremitedevuelvecompetencia.pdf.}

_{pues el menor de edad ingresó el 11 de junio a dicha institución, trasladado del Hospital San Rafael de Andes, por presentar serios politraumatismos, trauma hepático y pancreático, con lesiones en tórax y abdomen. Dicho funcionario dio cuenta de que el niño quería de una intervención quirúrgica y tenía que ser trasladado a la UCI⁸.}

_{7. El 13 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes ordenó la apertura del proceso de restablecimiento de derechos en favor del niño, por los hechos conocidos el}

_{6 de junio de 2022. En la decisión se ordenó como medida de protección el retiro inmediato del menor de edad S.O.Q. del medio familiar y su ubicación en un hogar sustituto⁹, junto con la amonestación a los progenitores y representantes legales¹⁰.}

_{8. El 14 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes remitió las diligencias a la Fiscalía Local para que se investigara la posible comisión del delito de violencia intrafamiliar contra del menor de edad S.O.Q.¹¹. Al día siguiente, el niño fue ingresado al hogar sustituto -Corporación PAN- del Municipio de Jardín (Antioquia). En el «acta de colocación» se refiere que el niño contaba para la fecha con 19 meses de edad¹².}

_{9. El 7 de diciembre de 2022, mediante la Resolución n.º 022, la Comisaría de Familia de Andes declaró en situación de vulneración de derechos al menor de edad S.O.Q., confirmó la medida de protección de ubicación en un hogar sustituto y ordenó a un equipo psicosocial realizar seguimiento a la medida, con una evaluación bimestral por el término de 6 meses¹³.}

_{10. El 6 de febrero de 2023, mediante la Resolución n.º 03, la Comisaría de Familia de Andes remitió a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia, el expediente contentivo del PARD, para que se procediera a estudiar la posible declaratoria de adoptabilidad del menor de edad S.O.Q., en los términos del numeral 14 del artículo 82 de la Ley 1098 de 2006. Así mismo, confirmó la medida de ubicación del niño en el hogar sustituto -Corporación PAN- del Municipio de Jardín. Por último, ordenó el cierre del PARD¹⁴.}

_{11. El 22 de febrero de 2023, mediante auto sin número, la defensora de familia declaró su pérdida de competencia para continuar conociendo del PARD, por considerar que se presentó  una  causal  de  nulidad  derivada  de  la  indebida  notificación  al  progenitor.}

_{⁸  Esta información reposa en la Resolución n.º 03 del 6 de febrero de 2023, por medio de la cual la Comisaría de Familia de Andes remitió el PARD a la Defensoría de Familia del C.Z. Suroeste del ICBF, Andes, Regional Antioquia. Fls. 1-2 Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{⁹  Según información suministrada por la Defensoría de Familia, el menor de edad S.O.Q. se encuentra ubicado en}

_{hogar      sustituto      del      operador      PAN      en      el      Municipio      de      Jardín,      Antioquia.      SAMAI,}

_{3_110010306000202300168003EXPEDIENTEDIGI20230517160714 (2).pdf}

_{¹⁰ SAMAI, fls. 5-10, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{¹¹ SAMAI, fl. 141, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{¹² SAMAI, fl. 205, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{¹³ SAMAI, fls. 368-377, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{¹⁴ SAMAI, fls. 1-2, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.}

_{Además, porque la definición de la situación jurídica del menor de edad se hizo por fuera del término legal¹⁵.}

_{12. Como consecuencia de lo anterior, el 27 de febrero de 2023, la Defensoría de Familia remitió las diligencias al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia¹⁶.}

_{13. El 17 de marzo de 2023, el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín ratificó las diligencias adelantadas por la Comisaría de Familia de Andes y ordenó remitir el PARD del menor de edad S.O.Q. a la Coordinación del Centro Zonal Suroeste del ICBF, Regional Antioquia, para continuar con el seguimiento de las medidas adoptadas por la Comisaría¹⁷. De igual forma, consideró que no se había configurado ninguna causal de nulidad dentro del proceso y tampoco se había presentado pérdida de competencia de la autoridad administrativa.}

_{14. El 9 de mayo de 2023, la Defensoría de Familia de Andes, adscrita al Centro Zonal Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias presentado con el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia¹⁸. Insistió en la existencia de las causales de nulidad y en el vencimiento de términos, razón por la cual reiteró que la competencia era del juez de familia.}

_{II. ACTUACIÓN PROCESAL}

_{En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil comunicó la presentación del conflicto de competencias a las partes involucradas, mediante correo electrónico¹⁹. Así mismo, fijó un edicto por el término de cinco (5) días, entre el 24 y el 30 de mayo de 2023²⁰, con el objeto de que presentaran sus alegatos o consideraciones pertinentes.}

_{¹⁵   Información  suministrada  por  el  Juzgado  Promiscuo  Municipal  de  Jardín  (Antioquia).  SAMAI.  Archivo  3.}

_{0006autoremitedevuelvecompetencia.pdf. Así mismo, esta decisión obra en SAMAI, fls. 395-399, Archivo 1.H.A.SOQ- SIM 1014127.pdf}

_{¹⁶  SAMAI, Archivo 2.202331013000038491REMISIÓNPARDNNASOQ SIM 12014127 NULIDAD Y PÉRDIDA DE COMPETENCIA.pdf.}

_{¹⁷ SAMAI, Archivo 3.006Autoremitedevuelvecompetencia.pdf.}

_{¹⁸                  SAMAI,            Archivo            3_110010306000202300168003EXPEDIENTEDIGI20230517160714            y}

_{3_110010306000202300168003EXPEDIENTEDIGI20230517160714 (3).pdf.}

_{¹⁹ La comunicación fue enviada a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Suroeste, Andes, Regional Antioquia, al ICBF, al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, a la Comisaría de Familia de Andes, a la Personería Municipal de Andes, al Hospital San Rafael de Andes y a tres personas: los progenitores del menor y la directora del}

_{hogar        de        paso        en        el        que        dicho        menor        fue        ubicado.        SAMAI,        archivo}

_{10_1100103060002023001680010EXPEDIENTEDIGI20230517160714 (1).pdf.}

_{²⁰ SAMAI, archivo 10_110010306000202300168001POREDICTO20230523151035.pdf.}

_{Dentro del término de fijación del edicto únicamente el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia) presentó consideraciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio²¹.}

_{III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES}

_{1.  Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia)}

_{El 30 de mayo de 2023, durante el término de las alegaciones, el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia) afirmó que no había negado su competencia para conocer del presente asunto.}

_{Señaló, además, que, desde el 27 de febrero de 2023, la Defensoría de Familia Centro Zonal Suroeste, sede Andes, Regional Antioquia radicó ante el Juzgado el PARD del menor de edad S.O.Q. por presentarse una nulidad y la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa. Sin embargo, dicho despacho judicial, mediante el Auto del 17 de marzo de 2023, ratificó las diligencias adelantadas por la Comisaría de Familia de Andes y remitió el trámite a la Coordinación del Centro Zonal Suroeste del ICBF, para lo de su competencia²².}

_{Al respecto, adujo:}

_{Conforme la normatividad vigente, este Despacho debe resaltar que en el presente trámite procesal no hubo declaración de incompetencia, contrario sensu, se conoció y tramitó el expediente de restablecimiento de derechos del menor S.O.Q. adelantado por la Comisaría de Familia de Andes, emitiéndose el respectivo pronunciamiento y tomando las decisiones de manera motivada, por cuanto sería improcedente el conflicto de competencia conforme el trámite procesal adelantado.}

_{Por lo expuesto, al no existir falta de competencia (declaración de incompetencia) y al haber ratificado las diligencias adelantadas por parte del Comisario de Familia Municipal de Andes, Antioquia, en el proceso de restablecimiento de derechos del menor S.O.Q., respetuosamente le solicito declarar improcedente el conflicto de competencia presentado por la Defensoría de Familia, Centro Zonal Suroeste Regional de Antioquia.}

_{A lo anterior se agregan los argumentos esgrimidos en el Auto del juzgado del 17 de marzo de 2023²³. En dicha decisión el juez concluyó que, en cuanto a la posible configuración de una causal de nulidad, si bien dentro del PARD no reposaban constancias expresas de notificación del auto que dio apertura al PARD, se observaba que dentro del trámite se respetaron y se cumplieron con las garantías procesales, por cuanto el progenitor del menor de edad S.O.Q., tuvo pleno conocimiento de la presunta}

_{²¹ SAMAI, archivo 19_110010306000202300145001ALDESPACHOPOR20230504133205.pdf.}

_{²² SAMAI, archivo 12_110010306000202300168002ALEGATOSDECON20230531080850.pdf.}

_{²³ SAMAI, Archivo 3.006Autoremitedevuelvecompetencia.pdf.}

_{amenaza o vulneración de derechos, así como del proceso y situación administrativa por la cual estaba pasando su hijo.}

_{Así mismo, puso de presente que en el proceso reposaban las constancias de los mensajes de WhatsApp entre los miembros de la Corporación Social PAN y el progenitor, en diferentes ocasiones, los cuales evidenciaban la notificación de los encuentros en el hogar sustituto donde estaba ubicado el menor de edad.}

_{En relación con la falta de competencia, el juez señaló que la presunta amenaza o vulneración de derechos fundamentales del niño fue informada por el ICBF a la Comisaría de Familia de Andes el 6 de junio de 2022, debido a posibles maltratos protagonizados por el padrastro. Señaló que a partir de esa fecha es que se debían contabilizar los seis meses previstos en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 y que por tanto los términos no se encontraban vencidos para la autoridad administrativa.}

_{Anotó que el 7 de diciembre de 2022, la Comisaría de Familia de Andes realizó la respectiva práctica de pruebas y definió la situación jurídica del menor de edad, sin que se hubiera presentado pérdida de competencia por vencimiento de términos y tampoco se había configurado causal de nulidad que invalidara la actuación.}

_{2.  Defensoría  de  Familia,  Centro  Zonal  Suroeste  del  ICBF,  sede  Andes, Regional Antioquia}

_{La señora Jennifer Eugenia Cadavid Beltrán, en su condición de defensora de familia del Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia, no se pronunció durante el término de traslado para presentar alegatos ante la Sala. Sin embargo, los argumentos sobre su competencia pueden ser extraídos del escrito mediante el cual planteó el conflicto.}

_{Según la Defensoría de Familia en el trámite del PARD se evidenciaron varias situaciones que sustraen su competencia para seguir conocimiento del mismo, así:}

_{a) Dentro del proceso administrativo no se encuentra debidamente notificado el auto de apertura del PARD al progenitor y representante legal del niño, como lo ordenan los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, lo que constituye una violación al debido proceso y configuraría una causal de nulidad.}

_{b) La situación jurídica del niño se resolvió por parte de la Comisaría de Familia por fuera del término legal de seis meses, contados a partir del conocimiento de la presunta vulneración y/o amenaza de los derechos. Esto, por cuanto en el expediente se evidencia que la Comisaría venía conociendo el proceso del niño desde el mes de septiembre del año 2021, ordenándose por el despacho el reintegro del niño al medio familiar el 2 de mayo de 2022 y el correspondiente seguimiento por parte del equipo psicosocial.}

_{Así mismo, sostuvo que, estando en la fase de seguimiento, la autoridad administrativa fue notificada de otros hechos el 2 de junio de 2022, fecha en la cual se adoptó una medida provisional de ubicación del menor de edad en un hogar sustituto, con posterior reintegro a la madre el 3 de junio de 2022.}

_{Adujo que en el estado en el que se encontraba el PARD, no era posible para la Comisaría de Familia o para la Defensoría de Familia subsanar las irregularidades que configuraban las causales de nulidad, ni continuar con el conocimiento del asunto o modificar las medidas de restablecimiento de derechos, en los términos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006.}

_{Lo anterior dio lugar a que la Defensoría de Familia declarara su pérdida de competencia y ordenara la remisión del proceso a los Jueces de Familia.}

_{La Defensoría de Familia puso de presente que no estaba de acuerdo con lo resuelto por el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia), para no decretar la nulidad por indebida notificación del PARD al progenitor, en los términos del artículo 102 de la Ley}

_{1098 de 2006. Señaló que, si bien se citó al padre a los encuentros familiares (visitas), esto no daba cuenta de su conocimiento del proceso o de la posibilidad de solicitar pruebas y ejercer su derecho de defensa.}

_{Sostuvo que, si el padre no se presentó a notificarse de manera personal, la norma establecía claramente la obligación de realizar el emplazamiento y publicación en el programa de difusión nacional, el cual se cumplía a través de la Franja «Me conoces» (realizada después de que se resolviera la situación jurídica del niño) y en la página web del ICBF, lo cual no se realizó.}

_{La Defensoría de Familia también alegó que la decisión adoptada por el juez Promiscuo Municipal de Jardín dilataba la situación del menor de edad, pues la actuación no podía ser devuelta a la autoridad administrativa cuando se presentó pérdida de competencia por vencimiento de términos²⁴.}

_{IV. CONSIDERACIONES}

_{1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños²⁵}

_{. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal. Reiteración²⁶}

_{²⁴ SAMAI, 3_110010306000202300168003EXPEDIENTEDIGI20230517160714 (2).pdf.}

_{²⁵ Cuando en esta decisión se utilice la palabra «niño» o «niños», sin otro calificativo, debe entenderse referida a las personas menores de edad de ambos géneros, tal como corresponde a su uso en el idioma español, y como se utiliza en el artículo 44 de la Constitución Política y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 1), entre}

_{otras normativas.}

_{²⁶    Consejo  de  Estado,  Sala  de  Consulta  y  Servicio  Civil.  Decisiones  del  14  de  junio  de  2022.  Exp.}

_{11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.}

_{El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás.}

_{Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos²⁷. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia²⁸.}

_{La protección integral de los niños comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados. Así mismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior del niño.}

_{• Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).}

_{El Libro Primero del citado código regula un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de tales derechos, integrado por varias fases o etapas.}

_{Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados». Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto.}

_{A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales deben las autoridades administrativas hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños.}

_{• La Ley 1878 de 2018²⁹ introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la}

_{Infancia y la Adolescencia), entre las cuales se destacan:}

_{²⁷ Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010.}

_{²⁸ La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989}

_{(aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991).}

_{²⁹ Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la}

_{Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones.}

_{El artículo 1° de la referida ley modificó el artículo 52 de la Ley 1098, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, «[e]n todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.}

_{La   modificación   señala   que   la   verificación   de   los   derechos   debe   hacerse}

_{«inmediatamente» y, excepcionalmente, en un plazo máximo de 10 días, cuando el niño o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente.}

_{El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.}

_{El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098, para: i) precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten, en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma ley, y ii) para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción.}

_{• La Ley 1955 de 2019³⁰ modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. De esta norma destaca la Sala:}

_{El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses, que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos».}

_{El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento, para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños. El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo.}

_{El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-. La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio.}

_{El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006.}

_{³⁰  Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por}

_{Colombia, Pacto por la Equidad”». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019».}

_{El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, mediante un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa, en tres fases o etapas:}

_{i) La verificación de los derechos (artículo 52, modificado por artículo 1 de la Ley 1878);}

_{ii) El procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y}

_{iii) El seguimiento a esas medidas transitorias (artículo 103, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva) y a cerrar el proceso de protección.}

_{2. Competencia}

_{2.1.    El análisis sobre la competencia de la Sala. Reiteración³¹}

_{En el marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer una revisión de las disposiciones pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende:}

_{a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas;}

_{b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso);}

_{c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia;}

_{d) La entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, y sus reglas de transición;}

_{e) La competencia de la Sala en el caso concreto.}

_{³¹    Consejo  de  Estado,  Sala  de  Consulta  y  Servicio  Civil.  Decisiones  del  14  de  junio  de  2022.  Exp.}

_{11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00.}

_{a)       Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas. Reiteración³²}

_{La  parte  primera  del Código  de  Procedimiento  Administrativo  y de  lo  Contencioso}

_{Administrativo  regula  el  «procedimiento  administrativo».  Su  Título  III  se  ocupa  del}

_{«procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»³³ se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:}

_{Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.}

_{De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.}

_[…].

_{En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:}

_{10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.}

^_[…]

_{Con fundamento en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:}

_{i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;}

_{ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y}

_{³² Ibidem.}

_{³³ Ley 1437 de 2011. Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los}

_{procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las}

_{disposiciones de esta Parte Primera del Código.}

_{iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.}

_{Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala.}

_{Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia.}

_{b)       La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso). Reiteración³⁴}

_{Dispone la norma en cita:}

_{Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de}

_{familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […].}

_{16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía.}

_{Del análisis de la norma transcrita, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso (CGP) no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas.}

_{Lo anterior porque, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto, para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.}

_{En consecuencia, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse.}

_{c)       El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se}

_{³⁴    Consejo  de  Estado,  Sala  de  Consulta  y  Servicio  Civil.  Decisiones  del  14  de  junio  de  2022.  Exp.}

_{11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.}

_{susciten en actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y}

_{Adolescencia. Reiteración³⁵}

_{La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará lo que se indica a continuación:}

_{i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y}

_{ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.}

_{i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018. Reiteración³⁶}

_{El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual:}

_{Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.}

_{El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.}

_{En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.}

_{En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve:}

_{³⁵ Ibidem.}

_{³⁶ Ibidem.}

_• Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del _{proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto.}

_• Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas.

_• Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó _{a cabo el procedimiento no era la competente.}

_• Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

_{Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos³⁷ del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006).}

_{Por lo que, en tanto el artículo 3º de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley}

_{1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.}

_{El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos.}

_{Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.}

_{Así mismo, se puede concluir que los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen siendo de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.}

_{³⁷ Confrontar el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011.}

_{trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208. Reiteración³⁸}

_{Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, la Sala debe hacer las siguientes observaciones:}

_{El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».}

_{Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6º}

_{de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone:}

_{Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación.}

_{El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.}

_{Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno.}

_{En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.}

_{En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).}

_{³⁸    Consejo  de  Estado,  Sala  de  Consulta  y  Servicio  Civil.  Decisiones  del  14  de  junio  de  2022.  Exp.}

_{11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.}

_{una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos}

_{por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.}

_{Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia.}

_{Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término.}

_{Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.}

_{En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión [Subrayas y negrillas fuera de texto].}

_{Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento:}

_{1. Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, para lo cual ofrece tres opciones:}

_{a-  decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»;}

_{b-  ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o}

_{c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».}

_{del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala³⁹, por el juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia.}

_{2. Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe.}

_{3. Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia.}

_{La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.}

_{En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva.}

_{Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998⁴⁰ y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).}

_{En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de}

_{2007⁴¹, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación}

_{de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.}

_{³⁹ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de}

_{2016, M.P. Álvaro Namén Vargas, reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de}

_{2017, M.P. Álvaro Namén Vargas y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, M.P. Édgar González}

_{López, entre otras.}

_{⁴⁰ Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras}

_{disposiciones».}

_{⁴¹ Decreto Reglamentario 4840 de 2007 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98,}

_{99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».}

_{Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de comp etencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.}

_{d) La entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 y sus reglas de transición. Reiteración⁴²}

_{El criterio reiterado y uniforme de la Sala, al hacer una interpretación sistemática y útil de lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, es que dicha normativa empezó a regir a partir de su promulgación, el día 9 de enero de 2018⁴³.}

_{El artículo 13 de dicha ley⁴⁴ estableció algunas reglas de transición, para establecer las normas aplicables a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original). Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos:}

_• Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de _{2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.}

_• Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite _{de seguimiento deberá hacerse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018.}

_• En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de _{derechos», se aplicará la Ley 1878 de}

_{2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».}

_{⁴²    Consejo  de  Estado,  Sala  de  Consulta  y  Servicio  Civil.  Decisiones  del  14  de  junio  de  2022.  Exp.}

_{11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.}

_{⁴³ Con su publicación en el Diario Oficial núm. 50.471, de esa fecha.}

_{⁴⁴ Artículo 13. Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación:}

_{1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura. Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley.}

_{2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.}

_{En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada.}

_{e) La competencia de la Sala en el caso concreto}

_{Es importante aclarar que en este caso el PARD en favor del menor de edad S.O.Q. se inició bajo la vigencia de la Ley 1878 de 2018 (expedida el 9 de enero de 2018), modificatoria de la Ley 1098 de 2006, pues la denuncia de las presuntas amenazas que son objeto de estudio por la autoridad de familia fue conocida el 6 de junio de 2022. En consecuencia, se rige en su totalidad por lo dispuesto en dicha disposición.}

_{Por lo anterior, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6 ibidem, que modificó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia.}

_{Como el proceso se encuentra en etapa de seguimiento y la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.}

_{El presente asunto se refiere a la definición de la autoridad competente para definir la situación jurídica del niño S.O.Q., quien se encuentra con medida de protección bajo la modalidad de hogar sustituto, como consecuencia de la no declaratoria de nulidad por parte del Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia) el 17 de marzo de 2023 y su remisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal, Suroeste, sede Andes, Regional Antioquia.}

_{Teniendo en cuenta que la Ley 1878 de 2018 no se refirió a los eventuales conflictos de competencias administrativas que surgieran en relación con estas actuaciones, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto.}

_{Ahora, sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se tiene:}

_{i) Como se evidencia de los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), por intermedio de la Defensoría de Familia del Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia y el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, autoridad territorialmente desconcentrada⁴⁵ e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial,}

_{⁴⁵  La administración de justicia es una función pública que se presta en todo el territorio nacional, de manera desconcentrada y autónoma (artículo 228 de la Constitución Política).}

conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).
Ahora, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), que actúa en este caso por intermedio de la Defensoría de Familia del Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia, y el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia intervienen en esta actuación en virtud de las funciones administrativas que les ha sido asignadas en esta materia.
ii)	Tales autoridades han negado expresamente tener la competencia para conocer de la actuación que nos ocupa.
		Por un lado, la Defensoría de Familia del Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes alegó enfáticamente que no tenía competencia para conocer del presente asunto, por la existencia de causales de nulidad y por pérdida de competencia de la autoridad administrativa, derivada del vencimiento de los términos.
		Por otro lado, el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia), si bien afirmó en las alegaciones que no había negado su competencia para conocer del presente asunto, pues tramitó el expediente de restablecimiento de derechos del menor de edad S.O.Q., su decisión se limitó a resolver las causales de nulidad alegadas por la Defensoría de Familia, sede Andes y a devolver el expediente a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroeste, Andes, para continuar con el seguimiento de las medidas provisionales adoptadas por la Comisaría de Familia de Andes dentro del PARD.
iii)		El asunto objeto de controversia es particular y concreto, y de naturaleza administrativa porque se trata de determinar qué autoridad tiene la competencia para con el PARD en favor del niño S.O.Q.

Además, la Sala tiene competencia a prevención, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP en asuntos de familia.

En consecuencia, el presente asunto es de conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pues están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA, sobre la definición de conflictos de competencia dentro de actuaciones administrativas.

3.       Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»⁴⁶.

⁴⁶ La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de términos de las actuaciones administrativas.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos

6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

4.  Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.

5.  Síntesis del conflicto y problema jurídico

5.1. Síntesis del conflicto

El Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia puso de presente que había conocido y tramitado el PARD del menor de edad S.O.Q. y que no había encontrado configurada ninguna causal de nulidad dentro del proceso. Por esta razón, consideró que no existía un conflicto de competencias.

Así mismo, afirmó que no se presentó pérdida de competencia de la autoridad administrativa, pues los hechos de amenaza fueron conocidos el 6 de junio de 2022 y tampoco se configuró ninguna causal de nulidad que invalidara la actuación. Señaló que, lo anterior dio lugar a ratificar las diligencias adelantadas por la Comisaría de Familia de Andes y ordenar remitir el PARD del menor de edad a la Coordinación del Centro Zonal,

Andes, Suroeste del ICBF, para realizar el seguimiento de las medidas de protección adoptadas por parte de la comisaría.

La Defensoría de Familia, adscrita al Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia alegó que en el estado en el que se encontraba el PARD, no era posible para la Comisaría de Familia o la Defensoría de Familia subsanaran las irregularidades que configuraban nulidad, continuaran con el conocimiento del asunto o modificaran las medidas de restablecimiento de derechos, en los términos de los artículos

100 y 103 de la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018.

Bajo este entendimiento, la Sala considera oportuno señalar que el objeto de discusión sobre la eventual nulidad alegada por la Defensoría de Familia, adscrita al Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia, fue definida por el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín (Antioquia) al resolver que no había lugar para decretarla.

5.2. Problema jurídico

La Sala debe decidir cuál es la autoridad competente para analizar la posible nulidad que se configuraría por haberse resuelto por fuera del plazo legal, continuar con el PARD y definir la situación jurídica del menor de edad S.O.Q., quien se encuentra con medida de protección bajo la modalidad de un hogar sustituto.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala deberá analizar:

(i) el proceso administrativo de restablecimiento de derechos (en adelante PARD) previsto en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración;

(ii) las reglas de competencia para los jueces de familia y civiles o promiscuos municipales en torno a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos. Reiteración;

(iii) el vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración;

(iv) conclusiones sobre la competencia del juez de familia por pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración

(v) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración; y

vi) el caso concreto.

6.       Análisis de la Sala

5.1. El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley

1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018⁴⁷: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración⁴⁸

El proceso administrativo de restablecimiento de derechos está regulado en los artículos

99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, los cuales fueron modificados por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 2018⁴⁹.

El artículo 99 regula la etapa inicial del proceso en los siguientes términos:

Artículo 99. Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.

Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno.

En el auto de apertura de investigación se deberá? ordenar: […]

Parágrafo 1º. Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata.

Parágrafo 2º. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez días. […].

Respecto a su trámite, el artículo 100 de la citada normativa, dispone lo siguiente:

Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […].

⁴⁷ «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la

Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

⁴⁸ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias radicado con el número 11001-03-

06-000-2022-00287-00.   Además,   pueden   consultarse   las   decisiones   del   14   de   junio   de   2022.   Exp.

11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.

⁴⁹ Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006.

De las pruebas practicadas antes de la audiencia de pruebas y fallo, mediante auto notificado por estado, se correrá traslado a las partes por un término de 5 días, para que se pronuncien conforme a las reglas establecidas en el procedimiento civil vigente.

Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […]

En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. […] [Subrayado de la Sala].

Así entonces, vale resaltar, ya desde el fallo o la decisión que resuelve inicialmente la situación jurídica del menor de edad, prevista en el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el defensor de familia o el juez de familia (en este último caso, cuando la autoridad administrativa haya perdido competencia, por vencimiento de términos) puede declarar al niño, niña o adolescente en situación de adoptabilidad.

En relación con el fallo, el artículo 101 de la Ley 1098 de 2006 prevé:

[l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente. La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida. [Énfasis propio de la Sala]

Finalmente, cuando no se hubiere tomado una medida definitiva, como la adopción, sino que se hubieran tomado medidas de restablecimiento de derechos transitorias ante la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, determina:

[…] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo,

término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado.

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia.

Del recuento normativo expuesto, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, el Legislador ha buscado que, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, se adelanten las actuaciones con celeridad y eficacia, y, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.

Es así como, incluso, el artículo 100, recién citado, señala que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima⁵⁰.

5.2. Reglas de competencia para los jueces de familia y civiles o promiscuos municipales en torno a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes. Reiteración⁵¹

⁵⁰ Ley 1098 de 2006, artículo 100, Parágrafo 4o. El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima.

⁵¹    Consejo  de  Estado,  Sala  de  Consulta  y  Servicio  Civil.  Decisiones  del  14  de  junio  de  2022.  Exp.

11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.

En el capítulo V de la Ley 1098 de 2006, se señala las reglas especiales de competencia de los jueces de familia, como se evidencia a continuación:

Artículo 119. COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA EN UNICA INSTANCIA. Sin perjuicio de las competencias asignadas por otras leyes, corresponde al juez de familia, en única instancia:

1. La homologación de la resolución que declara la adoptabilidad de niños, niñas o adolescentes.

2. La revisión de las decisiones administrativas proferidas por el Defensor de Familia o el comisario de familia, en los casos previstos en esta ley.

3. De la restitución internacional de niños, niñas y adolescentes.

4. Resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de

Familia haya perdido competencia. […]

En concordancia con esto último y con los parágrafos 2.º y 5.º del artículo 100 de la Ley

1098 de 2006 se desprende que, cuando en el PARD se ha superado el término inicial de seis meses para definir la situación jurídica y se advierten posibles causales de nulidad, se deberá remitir el expediente al juez de familia para su revisión y este determinará si hay lugar a decretarlas y, en caso afirmativo, debe resolver de fondo la situación jurídica.

5.3. Vencimiento de los términos en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración⁵²

La ley ha dispuesto que, ante el vencimiento del término para resolver, la autoridad administrativa que tramita el PARD pierde la competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, y este debe ser enviado al juez de familia. El juez dispone de un plazo máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva. Así lo disponen tanto el artículo 100 (para la fase inicial) como el artículo 103 (para la etapa de seguimiento) del Código de la Infancia y la Adolescencia.

El artículo 6º de la Ley 1878, en su propósito de garantizar efectivamente los derechos de los niños, niñas y adolescentes, consagró un trámite para el seguimiento que debe adelantarse en «un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo», dentro del cual:

[…] se determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos […].

⁵² Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 2 de noviembre de 2021. Exp. 11001-03-06-000-

2021-00099-00(C). También pueden consultarse las decisiones del 14 de junio de 2022. Exp.

11001030600020220006400 y del 7 de junio de 2023. Exp. 11001-03-06-000-2023-00089-00, entre otras.

Por excepción, la autoridad administrativa puede prorrogarlo hasta por seis meses más; pero, en todo caso, de acuerdo con el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, que adicionó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia:

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia [Subrayado de la Sala].

Entonces, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6º de la Ley

1878 de 2018 y adicionado luego por artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, establece que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas adoptadas, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis.

Si se superan los términos establecidos en el artículo en comento (103 del código de la Infancia y la Adolescencia) sin «resolver de fondo la situación jurídica»⁵³  del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia y el proceso debe enviarse al juez de familia. El juez debe tomar una decisión de fondo de la actuación administrativa en un término no superior a dos meses.

«Por regla general, los términos [de ley] son perentorios, esto es, improrrogables y su transcurso extingue la facultad jurídica que se gozaba mientras estaban aún vigentes»⁵⁴, por lo que, ante el vencimiento de alguno de los términos dispuestos por la ley para el PARD, la autoridad administrativa pierde competencia, de manera irrevocable, y le es imperioso remitirlo al juez de familia, para que este lo continúe.

5.4. Conclusiones sobre la competencia del juez de familia por pérdida de competencia de la autoridad administrativa. Reiteración⁵⁵

⁵³ En los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, se entiende por resolver de fondo la situación jurídica del NNA: «se determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

⁵⁴ Corte Constitucional. Sentencia C-012 del 2002.

⁵⁵ Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 20 de abril de 2021. Exp. 11001-03-06-000-2021-

00002-00(C).

Con fundamento en las normas citadas y comentadas, para el caso concreto al que se refiere la presente decisión, procede la siguiente síntesis:

Cuando transcurren los 6 meses que señala la norma para que un niño, niña o adolescente sea declarado en situación de vulneración de derechos, la actuación administrativa reglada en el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006, con las modificaciones introducidas por la Ley 1878 de 2018) tiene dos maneras de terminación que competen al juez de familia y no a la autoridad administrativa que le dio inicio:

La primera cuando, declarado el menor en situación de vulneración de derechos, se genera el vencimiento de los términos del seguimiento a la medida de restablecimiento impuesta, establecidos en el artículo 103 de la Ley 1098, modificado por el artículo 6º de la Ley 1878, y adicionado por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. En tal hipótesis, las diligencias pasan al juez de familia y este, apoyándose en lo actuado porque no encuentra causal de nulidad alguna y por ende lo encuentra válido, dentro del término perentorio de dos meses, debe determinar y decidir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, con una de las siguientes medidas de cierre del proceso administrativo de restablecimiento de derechos:

1.  Permanencia del niño, la niña o el adolescente, en su medio familiar (si en él se encuentra).

2.  Remisión del niño, la niña o el adolescente al medio familiar, si en este se cuenta con las condiciones para garantizar sus derechos.

3.  Declaratoria de adoptabilidad si no se dan las hipótesis 1 o 2.

La segunda terminación excepcional del proceso administrativo ocurre por pérdida de competencia de la autoridad administrativa para subsanar los yerros que se evidencien después de vencido el término de la fase regulada en los artículos 99 y 100 de la Ley

1098, con las modificaciones de los artículos 3º y 4º de la Ley 1878, aunque no se haya producido la declaración en situación de vulneración de derechos.

En este evento, cuando el juez encuentra que debe anular en todo o en parte lo actuado por la autoridad administrativa:

1.       El mismo juez debe subsanar el proceso en cuanto corresponda.

2.       La norma, dadas las circunstancias negativas que en términos de protección célere acarrea el que determinadas actuaciones hayan sido declaradas nulas, prevé un telos concreto –que es ordenado al juez–, consistente en tomar decisión de fondo, en los

«términos de la ley».

Finalmente, caben por lo menos dos acotaciones:

La primera para reiterar que tanto en la terminación corriente del proceso administrativo de restablecimiento de derechos con su etapa de seguimiento (por parte de la autoridad administrativa), como en los casos de excepción vistos (por parte del juez de familia), decidir de fondo la situación jurídica del menor de edad, como lo dice expresamente el artículo 103 de la Ley 1098 modificado por el artículo 4º de la Ley 1878, significa poner fin a la actuación administrativa reglada en las citadas leyes como mecanismo de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes – cerrarla–.

La segunda hace alusión a las condiciones para que el juez ejerza la competencia que le traslada la norma en «los términos de esta ley», los cuales solo pueden entenderse relativizados: dado el telos ordenado por la norma, el juez tendría que hacer solo aquellas actuaciones que tengan una relación imprescindible de medio a fin con el mencionado telos, a saber, la toma de la decisión de fondo en un plazo que permita garantizar de la manera más eficaz la protección que debe el Estado a los niños, niñas y adolescentes – cuenta tenida de que ya se ha utilizado un tiempo considerable en actuaciones a la postre nulas–.

5.5. El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración⁵⁶

El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone:

Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.

De acuerdo con la norma precitada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones:

(i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación;

ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno;

⁵⁶ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Reiterado en decisión del 24 de septiembre de 2020, radicado núm. 11001 03

06 000 2020 000156 00 y en decisión del 9 de junio de 2021, radicado núm. 11001 03 06 000 2021 00051 00.

iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente.

En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad⁵⁷.

En conclusión, la Sala advierte que:

[…] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos [subraya la Sala]⁵⁸.

6. Caso concreto

Con fundamento en los elementos fácticos y probatorios estudiados, junto con las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarará competente al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, para que analice la posible nulidad que se configuraría por haberse resuelto por fuera del plazo legal, continúe con el PARD y defina la situación jurídica del menor de edad S.O.Q.

Lo anterior, con fundamento en lo siguiente:

En la actuación está demostrado que los hechos de amenaza y vulneración de derechos del niño S.O.Q. fueron conocidos por la autoridad administrativa en tres oportunidades, así:

1). El 3 de septiembre de 2021, la Comisaría de Familia de Andes conoció del PARD correspondiente al menor de edad S.O.Q., por remisión de la Comisaría de Familia de Cocorná, en razón de hechos relacionados con un posible abandono por parte de la madre biológica. Luego de realizar una valoración sicológica y médica, se ordenó el reintegro del niño al medio familiar.

⁵⁷ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones núm. 2019-00134, 2017-00060, 2016-00230, 2016- 00229, 2016-00060.

⁵⁸ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencia administrativa núm. 2017-00122, decisión del 27 de noviembre de 2017.

Respecto de estos hechos, la Sala encuentra que, en dicha oportunidad, si bien inicialmente la autoridad administrativa declaró la situación de vulneración de derechos y ubicación en hogar sustituto, en la etapa de seguimiento consideró que el niño podía retornar a su entorno familiar con su progenitora. No se conoce más de este trámite.

2). El 2 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes conoció de otros hechos de amenazas en contra del mismo menor y nuevamente ubicación en hogar de paso. En este proceso la autoridad administrativa ordenó la valoración médica por parte de Medicina Legal y una vez obtuvo el dictamen que desvirtuaba el maltrato infantil, dispuso la entrega del niño a su madre biológica. Tampoco se conoce más de este trámite.

3). El 6 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes recibió una vez más, otro reporte de amenaza o vulneración de derechos. Esta vez, por parte del ICBF de la localidad, donde se denunció el presunto maltrato de que era víctima el niño S.O.Q. por su padrastro, quien lo cuidaba cuando la madre salía a trabajar.

En este proceso, está probado que: i) 13 de junio de 2022, la Comisaría de Familia de Andes ordenó la apertura del PARD; ii) el 7 de diciembre de 2022, se declaró en situación de vulneración de derechos al menor de edad S.O.Q. iii) el 6 de febrero de 2023, remitió al Centro Zonal, Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia el expediente contentivo del PARD, para que estudiara la posible declaratoria en situación de adoptabilidad⁵⁹.

iv) Una vez recibido el expediente, el 22 de febrero de 2023, la defensora de familia declaró su pérdida de competencia para continuar conociendo del PARD, por considerar que se presentaron causales de nulidad y el vencimiento de los términos⁶⁰. Como consecuencia, remitió las diligencias al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia⁶¹.

v) Recibidas las actuaciones, el 17 de marzo de 2023, el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín ratificó las diligencias adelantadas por la Comisaría de Familia de Andes al considerar que no se habían configurado las causales de nulidad alegadas. Igualmente consideró que no se había presentado pérdida de competencia por parte de la autoridad administrativa por lo que ordenó remitir el PARD del menor de edad S.O.Q. a la Coordinación del CZ Suroeste del ICBF, para que realizara el seguimiento de las medidas de protección adoptadas por la Comisaría.

Como se observa, las presuntas nulidades fueron resueltas por el juez de familia negándolas, luego de ser advertidas por la defensoría de familia⁶² (22 de febrero de 2023)

⁵⁹ SAMAI, fls. 1-2, Archivo 1.H.A.SOQ-SIM 1014127.pdf.

⁶⁰   Información  suministrada  por  el  Juzgado  Promiscuo  Municipal  de  Jardín  (Antioquia).  SAMAI.  Archivo  3.

0006autoremitedevuelvecompetencia.pdf.

⁶¹  SAMAI, Archivo 2.202331013000038491REMISIÓNPARDNNASOQ SIM 12014127 NULIDAD Y PÉRDIDA DE COMPETENCIA.pdf.

⁶² Los parágrafos 2º y 5º, adicionados por el artículo 4º de la Ley 1878 al artículo 100 de la Ley 1098 señalan:

después del vencimiento del término para la declaratoria de vulneración de derechos (7 de diciembre de 2022).

De conformidad con lo anterior, la Sala aclara que los hechos que son objeto de controversia en el presente asunto son los del 6 de junio de 2022, pues en los eventos que le antecedieron (3 de septiembre de 2021 y 2 de junio de 2022)⁶³, el PARD fue cerrado (el niño fue reintegrado a su entorno familiar).

La Sala observa que, según el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, el término para definir la situación jurídica del menor de edad debía resolverse dentro de los seis (6) meses siguientes al conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos. En el presente asunto, dicho término se venció el 6 de diciembre de 2022 y la Comisaría de Familia de Andes declaró la situación de vulneración de derechos del menor S.O.Q. el 7 de diciembre de 2022, esto es, un día después de vencido el plazo previsto en la ley.

En este orden de ideas, la autoridad administrativa perdió competencia y debió remitir el asunto al Juez de Familia.

En consecuencia, la Sala declarará competente por factor territorial al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, para que analice la posible nulidad que se configuraría por haberse resuelto por fuera del plazo legal, continúe con el PARD y defina la situación jurídica del menor de edad S.O.Q., por cuanto, el niño se encuentra ubicado en el hogar sustituto -Corporación PAN- del Municipio de Jardín⁶⁴ (artículo 97 de la Ley 1098 de 2006).

7.  Exhorto

Es necesario resaltar la importancia que tiene el cumplimiento de los términos dados por el Código de la Infancia y la Adolescencia respecto del PARD, los cuales tienen como

Parágrafo 2º. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán (sic) hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación.

[…]

Parágrafo 5o. Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia.

⁶³ En los términos del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia, se entiende por resolver de fondo la situación jurídica del NNA: «se determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté

ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando

el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos;

o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

⁶⁴ Según información suministrada por la Defensoría de Familia adscrita al Centro Zonal Suroeste del ICBF, Andes,

Regional Antioquia. SAMAI, 3_110010306000202300168003EXPEDIENTEDIGI20230517160714 (2).pdf.

finalidad proteger y salvaguardar de manera eficaz y prevalente los derechos de los niños.

Para tales efectos, la Sala exhorta al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia para que defina de fondo la situación jurídica del menor de edad S.O.Q., en el menor tiempo posible.

También se ordenará remitir copias a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres para que, conforme sus competencias, vigile el seguimiento de las medidas adoptadas por la Comisaría de Familia de Andes, Antioquia y las que decida tomar el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, en relación con el menor de edad S.O.Q.

Así mismo, se ordenará que la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia, adelante el acompañamiento y vigilancia al presente asunto.

Por último, se hace un llamado para que las autoridades administrativas en conocimiento de los procesos de restablecimiento de derechos empleen de forma adecuada los nombres de los niños, niñas y adolescentes, por lo que se recuerda que se deben utilizar solo las iniciales, con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, para que analice la posible nulidad que se configuraría por haberse resuelto por fuera del plazo legal, continúe con el PARD y defina la situación jurídica del menor de edad S.O.Q.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente de la referencia al Juzgado Promiscuo Municipal de

Jardín, Antioquia, para los fines indicados en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, para que defina de fondo la situación jurídica del menor de edad S.O.Q., en el menor tiempo posible, sin más dilaciones.

CUARTO: REMITIR copias de la presente decisión a la Procuraduría Delegada para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y las Mujeres para que, conforme sus competencias, vigile el seguimiento de las medidas adoptadas por la Comisaría de Familia de Andes, Antioquia y las que decida tomar el Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, en relación con el menor de edad S.O.Q.

QUINTO. ORDENAR la Defensoría de Familia del Centro Zonal Suroeste del ICBF, sede Andes, Regional Antioquia, que adelante el acompañamiento y vigilancia al presente asunto.

SEXTO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), a la Defensoría de Familia del ICBF, Centro Zonal Suroeste, sede Andes, Regional Antioquia, al ICBF, al Juzgado Promiscuo Municipal de Jardín, Antioquia, a la Comisaría de Familia de Andes, a la Personería Municipal de Andes, al Hospital San Rafael de Andes, al hogar sustituto del operador PAN en el Municipio de Jardín, Antioquia y a los familiares del menor de edad S.O.Q., a quienes se les comunicó el trámite del proceso de la referencia.

SÉPTIMO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

OCTAVO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Presidente de la Sala Consejero de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN

Consejera de Estado Consejera de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala

CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley

1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.