CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

_{Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas}

_{Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintidós (2023)}

_{Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00015-00}

_{Referencia: conflicto negativo de competencias}

_{Partes: Comisaría de Familia de Acacías y la Comisaría de}

_{Familia de Villanueva (Casanare).}

_{Asunto:  competencia  para  conocer  de  una  medida  de protección dentro de un proceso por violencia intrafamiliar.}

_{Falta de competencia.}

_{La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados  por  los  artículos  2  y  19  de  la  Ley  2080  de}

_2021¹, _{procede a estudiar el asunto de la referencia.}

_{I. ANTECEDENTES}

_{De acuerdo con la información consignada en los documentos que obran en el expediente, el conflicto negativo de la referencia se origina en los siguientes hechos²:}

_{1.       El 11 de abril de 2022, la Secretaría de la Mujer de Villavicencio reportó a la Comisaría de Familia de Acacías el incumplimiento por parte del señor W.R.V.U de la medida de protección impuesta por la Comisaría de Familia de Villanueva (Casanare) el 30 de octubre de 2018, a favor de la señora L.K.C.B³, en el marco de un proceso de violencia intrafamiliar.}

_{2.      El 29 de abril de 2022, la Comisaría de Familia de Acacías solicitó a la Comisaría de Familia de Villanueva la remisión del expediente en su totalidad para adelantar las diligencias por el incumplimiento de la medida de protección.⁴}

_{¹  Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción».}

_{² La siguiente información se extrae del expediente digital.}

_{³ Folios 1 a 4, Carpeta 3 Expediente Digital}

_{⁴ Folio 1 a 4, Carpeta 3 Expediente Digital}

_{3.       El  3  de  mayo  de  2022,  la  Comisaría  de  Familia  de  Acacías  avocó conocimiento del proceso, y ordenó realizar seguimiento a efectos de verificar el incumplimiento de la medida de protección⁵.}

_{4.       El 10 de octubre de 2022, la Comisaría de Familia de Acacías mediante auto admitió el incidente de incumplimiento a la medida de protección, y citó a las partes para audiencia el 3 de noviembre de 2022⁶.}

_{5.       El 19 de diciembre de 2022, la Comisaría de Familia de Acacías devolvió a la Comisaría de Familia de Villanueva el proceso en su totalidad para que adelantara el trámite de incumplimiento de la medida de protección, al considerar que la autoridad competente para realizar tal diligencia era la misma que había impuesto la medida de protección⁷.}

_{6.       El 21 de diciembre de 2022, la Comisaría de Familia de Villanueva remitió de nuevo el proceso a la Comisaría de Familia de Acacías, por factor territorial, pues, en su criterio, era la autoridad competente para seguir conociendo del proceso, dado que la señora señora L.K.C.B residía en dicho municipio⁸.}

_{7.       El 5 de enero de 2023, la Comisaría de Familia de Acacías planteó conflicto negativo de competencia a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, entre esa autoridad y la Comisaría de Familia de Villanueva, para que definiera la autoridad administrativa competente para adelantar la audiencia de incidente de incumplimiento a la medida de protección interpuesta por la Comisaría de Familia de Villanueva.}

_{II. ACTUACIÓN PROCESAL}

_{De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.⁹}

_{Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría de Familia de}

_{Acacías, la Comisaría de Familia de Villanueva, a la Secretaría de la Mujer de}

_{⁵ Folios 1 a 4, Carpeta 3 Expediente Digital}

_{⁶ Folios 1 a 4, Carpeta 3 Expediente Digital}

_{⁷ Folios 1 a 4, Carpeta 3 Expediente Digital}

_{⁸ Folios 61 a 64, Carpeta 6 Expediente Digital}

_{Villavicencio,  a  la  Alcaldía  de  Villavicencio,  a  la  señora  L.K.C.B.,  y  al  señor}

_{W.R.V.U.¹⁰}

_{También, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría de Familia de Villanueva y la Oficina Jurídica de la Alcaldía de Villavicencio, presentaron alegatos de conclusión, las demás partes interesadas, guardaron silencio.¹¹}

_{III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES}

_{3.1 De la Comisaría de Familia de Acacías}

_{La Comisaría de Familia de Acacías no presentó alegatos, no obstante, se tendrá en cuenta lo expuesto en la formulación del conflicto de competencias.}

_{Mediante escrito del 5 de enero de 2023, la Comisaría de Familia de Acacías negó su competencia para conocer del proceso porque de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 11 de la Ley 575 de 2000, el funcionario que expidió la orden de protección era el encargado de la ejecución y el cumplimiento de las medidas de protección.}

_{Además, mencionó que, en un proceso anterior, el Juzgado Promiscuo de Familia del Circuito de Acacías declaró la nulidad de lo actuado durante la audiencia de incumplimiento de medida de protección, pues consideró que, quien debía adelantar el procedimiento incidental de incumplimiento era la comisaría que impuso la medida de protección.}

_{Por todo lo anterior, consideró no ser la autoridad competente para conocer de este proceso.}

_{3.2. De la Comisaría de Familia de Villanueva}

_{La Comisaría de Familia de Villanueva presentó alegatos en los cuales consideró no ser competente para conocer el proceso de incumplimiento de la medida de protección, teniendo en cuenta que el artículo 20 de la Ley 2126 de 2021 dispuso lo siguiente:}

_{¹⁰ Folios 1 a 8, Carpeta 6 Expediente Digital}

_{ARTICULO 20: Toda persona que sea víctima de violencia en el contexto familiar, según los términos de la presente ley, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, podrá pedir ante cualquier Comisaría de Familia una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión, o que evite que esta se realice cuando fuere inminente.}

_{Por lo anterior, la Comisaría de Familia de Villanueva estimó que la autoridad competente para conocer del proceso es la Comisaría de Familia de Acacías, toda vez que, la señora reside actualmente en dicho municipio.}

_{IV. CONSIDERACIONES}

_{4.1.    Competencia   de   la   Sala   y   presupuestos   de   los   conflictos   de competencia administrativa}

_{4.1.1. Competencia de la Sala}

_{La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso}

_{Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del}

_{«procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»¹²  se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual:}

_{Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.}

_{De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.}

_[…]

_{¹² Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.}

_{En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:}

_[…]

_{10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.}

_[…]

_{Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:}

_{i) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;}

_{Tanto la Comisaría de Familia de Acacías (Meta) como la Comisaría de Familia de}

_{Villanueva (Casanare), negaron tener la competencia para conocer del asunto.}

_{ii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencias administrativas sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.}

_{El presente caso involucra a dos autoridades del orden municipal. Sin embargo, están sometidas a la jurisdicción de diferente tribunal administrativo.}

_{iii)  que  se  trate  de  una  actuación  de  naturaleza  administrativa,  particular  y concreta;}

_{Para revisar el cumplimiento de este requisito es necesario referirse a las funciones jurisdiccionales que excepcionalmente ejercen las comisarías de Familia.}

_{4.2. Las funciones jurisdiccionales asignadas a las comisarías de familia}

_{El ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de las autoridades administrativas se encuentra fundamento en el artículo 116 de la Constitución Política, que establece lo siguiente:}

_{Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas. Sin embargo, no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos.}

_{Las comisarías de familia en Colombia fueron creadas por el entonces Código del Menor (Decreto 2737 de 1989), en su artículo 295, con la función de brindar protección a los menores en situación irregular, e intervenir en casos de conflicto familiar.}

_{A partir de la expedición de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), las funciones de las comisarías fueron establecidas en el artículo 83 de dicha norma, e incorporadas al Sistema Nacional de Bienestar Familiar que tiene como propósito la prevención, garantía, restablecimiento y reparación de los derechos de todos los miembros del grupo familiar.}

_{Más adelante, la Ley 2126 de 2021¹³ deroga el artículo 83 de la Ley 1098 de 2006, y en su artículo 3° define la naturaleza jurídica de las comisarías de familia, manteniendo las funciones jurisdiccionales de estas, funciones que se activan tratándose de asuntos de violencia intrafamiliar, en el marco de lo previsto en el artículo 17 de la misma norma, así:}

_{Artículo 3. Naturaleza jurídica. Las Comisarías de Familia son dependencias o entidades de carácter administrativo e interdisciplinario del orden municipal o distrital, con funciones administrativas y jurisdiccionales, conforme a los términos establecidos en la presente ley.}

_{En su artículo 12 esta ley establece las funciones de las comisarías, entre las cuales se encuentra la de garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de quienes estén en riesgo o hayan sido víctimas de violencia en el contexto familiar.}

_{El artículo 17¹⁴ de la citada ley establece las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar, la cuales se derivan del ejercicio de las funciones jurisdiccionales de las comisarías de familia, como se indica a continuación:}

_{Medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar. Si la autoridad competente determina que el solicitante o un miembro del núcleo familiar ha sido víctima de violencia, emitirá mediante providencia motivada una medida definitiva de protección, en la cual ordenará al agresor abstenerse de realizar la conducta}

_{¹³ Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las comisarías de familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones.}

_{¹⁴ Modificatorio del artículo 5° de la Ley 294 de 1996, modificado por el artículo 2° de la Ley 575 de}

_{2000, antes modificado por el artículo 17 de la Ley 1257 de 2008.}

_{objeto de la queja, o cualquier otra similar contra la persona ofendida u otro miembro del núcleo familiar. [resalta la Sala]}

_{En relación con la naturaleza de las comisarías de familia que en su momento previó la Ley 1098 de 2006, y que se mantiene en la Ley 2126 de 2021, la Corte Constitucional¹⁵ reconoció que, si bien son autoridades de carácter administrativo, en los casos de violencia intrafamiliar actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales:}

_{2.5.1. Así las cosas, es preciso señalar que las Comisarías de Familia, son autoridades administrativas que, en casos de violencia intrafamiliar, actúan en ejercicio de funciones jurisdiccionales, por lo cual tienen competencia para imponer medidas de protección a favor de las víctimas de actos de violencia intrafamiliar¹⁶.}

_{2.5.2. Pues bien, la ley 294 de 1996, que fue modificada por la ley 575 de 2000, y sus decretos reglamentarios 652 de 2001 y 4799 de 2011, indican el procedimiento que deben observar las autoridades competentes en los casos de violencia intrafamiliar. En ese sentido, el inciso 2 del artículo 18 de la Ley 294 de 1996, que fue modificado por el artículo 12 de la Ley 575 de 2000, establece que la decisión final del comisario o del juez, según el caso, que imponga una medida de protección definitiva, será recurrible ante el juez de familia, mediante el recurso de apelación, el cual se otorgará en el efecto devolutivo.}

_{5.  Términos legales}

_{El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»¹⁷.}

_{En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.}

_{¹⁵ Sentencia T-642 de 2013.}

_{¹⁶ La funciones jurisdiccionales de las Comisarías de Familia, se fundamentan en la Ley 575 de 2000, que  está  en  concordancia con  el  artículo  116  de  la  Constitución,  que  al  respecto  dispone:}

_{«Excepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas}

_{autoridades administrativas. Sin embargo no les será permitido adelantar la instrucción de sumarios ni juzgar delitos».}

_{¹⁷ La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.}

_{La interpretación armónica de los artículos 2º¹⁸  y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.}

_{Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.}

_{6.  Caso concreto}

_{La Sala de Consulta y Servicio Civil declara falta de competencia}

_{Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que en el presente asunto debe declarar su falta de competencia para conocer del conflicto, por las siguientes razones:}

_{El conflicto de competencias tiene como objeto establecer la autoridad competente para conocer de una medida de protección dentro de un proceso por violencia intrafamiliar.}

_{Como se evidencia, el presente caso se trata de dos autoridades administrativas territoriales sometidas a la jurisdicción de diferente tribunal administrativo: La Comisaría de Familia de Acacías (Meta) y la Comisaría de Familia de Villanueva (Casanare).}

_{Sin embargo, el conflicto se traba por un asunto de violencia intrafamiliar que, como se dijo en la parte considerativa, la ejercen las comisarías de familia como una función jurisdiccional.}

_{Ahora bien, como en el presente caso la Sala declarará su falta de competencia, se hace necesario remitir el asunto la entidad que sí tenga la competencia para dirimirlo, la cual de conformidad con lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 270 de}

_{1996, es la Corte Suprema de Justicia. Al respecto, el mencionado artículo dispone:}

_{ARTÍCULO 17. DE  LA SALA PLENA. La  Sala  Plena  cumplirá  las  siguientes funciones:}

_[…]

_{¹⁸ «Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».}

_{3. Resolver los conflictos de competencia en la Jurisdicción Ordinaria, que no correspondan a alguna de sus Salas o a otra autoridad judicial.}

_[…]

_{Por lo anterior, la Sala de Consulta decide remitir el conflicto de competencias a la Corte Suprema de Justicia para que conozca del conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría de Familia de Acacías (Meta) y la Comisaría de Familia de Villanueva (Casanare).}

_{6.1 Exhorto}

_{Vale la pena resaltar que, desde que la mujer, víctima de violencia, advirtió sobre el incumplido la medida de protección y la actualidad, ha transcurrido casi un año, lo que significa un gran riesgo contra su integridad. Incluso, desde que ella advirtió de esta situación, el 11 de abril de 2022, se observó la poca premura con la que fue atendido el caso, debido a que solo se fijó audiencia hasta el 3 de noviembre de}

_{2022, es decir, más de 6 meses después.}

_{En virtud de lo anterior, la Sala exhorta a las Comisarias de Familia para que en futuros casos se de aplicación de los principios de celeridad, económica y eficacia, de igual manera se remitirá a la Procuraduría Delegada de Defensa de los derechos de la Infancia, adolescencia, familia y mujeres.}

_{En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado}

_RESUELVE:

_{PRIMERO: DECLARAR FALTA DE COMPETENCIA para resolver el conflicto de competencias suscitado entre la Comisaría de Familia de Acacías y la Comisaría de Familia de Villanueva (Casanare), por tratarse de un asunto jurisdiccional.}

_{SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Suprema de Justicia para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.}

_{TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría de Familia de Acacías y la Comisaría de Familia de Villanueva, a la Secretaría de la Mujer de Villavicencio, a la señora L.K.C.B, al señor W.R.V.U, a la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y a la Procuraduría Delegada de Defensa de los derechos de la Infancia, adolescencia, familia y mujeres para su seguimiento.}

_{CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.}

_{QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA.}

_{La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.}

_{Comuníquese y cúmplase.}

_{ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS}

_{Presidente de la Sala Consejero de Estado}

_{MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN}

_{Consejera de Estado Consejera de Estado}

_{REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ}

_{Secretaria de la Sala}

_{CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo}

_{186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley}

_{1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.}