CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

_{Consejera Ponente: María del Pilar Bahamón Falla}

_{Bogotá D.C., 7 de febrero de dos mil veintitrés (2023)}

_{Número único: 11001 03 06 000 2022 00226 00}

_{Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas}

_{Partes: Comisaría de Familia de Acacías (Meta) y Comisaría de Familia de Barrios Unidos (Bogotá)}

_{Asunto: Incidente de nulidad contra decisión de la Sala de Consulta y}

_{Servicio Civil.}

_{I. ANTECEDENTES}

_{1.       El 9 de noviembre de 2022, la Sala de Consulta y Servicio Civil resolvió el conflicto negativo de competencias de la referencia, decisión en la que dispuso, entre otro aspecto, lo siguiente:}

_{PRIMERO: DECLARAR competente a la Comisaría de Familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.) para continuar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, hacer seguimiento a las medidas de protección y definir de fondo la situación jurídica del niño C.J.C.M., conforme las consideraciones expuestas en esta decisión.}

_[…]

_{CUARTO: EXHORTAR al comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.), para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, evitando que se haga más gravosa la situación del niño C.J.C.M., por cuanto la asignación expresa de la competencia en el Código de la Infancia y la Adolescencia, así como la especialidad y prevalencia de este como instrumento para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, le asigna especial responsabilidad de cara al deber de protección a la infancia consagrada legal y constitucionalmente.}

_{2.       El 6 de diciembre de 2022, el comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.), presentó ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, «incidente de nulidad por afectación a derechos fundamentales - Debido Proceso Art. 29 Constitucional - Derecho a un Juez competente, Juez Natural y las formalidades propias de cada juicio», y solicitó como «pretensión» la siguiente:}

_{Se declare la nulidad de la Sentencia proferida por esa honorable magistrada mediante providencia calendada el nueve (9) de noviembre de 2022 y a este despacho notificada el primero de diciembre de 2022 y se remita de inmediato el asunto para ser sometido}

_{a su juez natural, esto es a la Sala de Casación Civil conforme la voluntad expresa del legislador que sea la justicia ordinaria familiar quien discierna el asunto expresamente y conforme a las formas propias de dicho juicio.}

_{Como fundamento de la solicitud, el peticionario mencionó que, conforme lo previsto en el artículo 16 de la Ley 270 de 1996¹, era la Corte Suprema de Justicia y no la Sala de Consulta y Servicio Civil, el órgano competente para dirimir el conflicto entre las Comisarías de Familia de Acacías y de Barrios Unidos (Bogotá D.C.), «por involucrar a dos autoridades pertenecientes a diferentes distritos judiciales».}

_{Agregó que, para determinar la autoridad competente, debió acudirse al principio perpetuatio jurisdictionis o inmutabilidad de la competencia en aplicación del inciso segundo del numeral 2° del artículo 28 de la Ley 1564 de 2012².}

_{CONSIDERACIONES}

_{1.       Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencia administrativa}

_{El numeral 3° del artículo 237 de la Constitución Política, contempla como función del Consejo de Estado la relativa a «Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen».}

_{La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso}

_{3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, que dispone:}

_{ARTÍCULO 39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que}

_{¹ Artículo modificado por el artículo 7 de la Ley 1285 de 2009. Salas. (…) Las Salas de Casación Civil y Agraria Laboral y Penal, actuarán según su especialidad como Tribunal de Casación, pudiendo seleccionar las sentencias objeto de su pronunciamiento, para los fines de unificación de la jurisprudencia, protección de los derechos constitucionales y control de legalidad de los fallos. También conocerán de los conflictos de competencia que, en el ámbito de sus especialidades, se susciten entre las Salas de un mismo tribunal, o entre Tribunales, o entre estos y juzgados de otro distrito, o entre juzgados de diferentes distritos.}

_{² Competencia territorial. En los procesos de alimentos, pérdida o suspensión de la patria potestad, investigación o impugnación de la paternidad o maternidad, custodias, cuidado personal y regulación de visitas, permisos para salir del país, medidas cautelares sobre personas o bienes vinculados a tales procesos, en los que el niño, niña o adolescente sea demandante o demandado, la competencia corresponde en forma privativa al juez del domicilio o residencia de aquel.}

_{estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.}

_{De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].}

_{En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es:}

_{Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […].}

_{Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber:}

_{i)        Que  se  trate  de  una  actuación  de  naturaleza  administrativa,  particular  y concreta;}

_{ii)      Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;}

_{iii)     Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.}

_{En relación con el alcance del parágrafo 3° del artículo 3° de la Ley 1878 de 2018, en lo que atañe a la competencia de la Sala en los conflictos de competencia administrativa en temas de familia, la Sala ha señalado³:}

_{En armonía con lo dispuesto en el artículo 39 y en el artículo 112 numeral 10 del CPACA, la Ley 1878 de 2018 al igual que el Código General del Proceso, disponen que, la competencia del juez de familia para resolver conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia, solo opera cuando el conflicto se suscita entre las autoridades de familia que se encuentran bajo su jurisdicción.}

_{Situaciones distintas se presentan cuando: i) las autoridades administrativas inmersas en el conflicto de competencias no se encuentran en la circunscripción territorial del}

_{³  Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 9 de noviembre de 2022, con radicado 110010306000202200226.}

_{mismo juez de familia; o, ii) el conflicto involucra a un juez de familia que actúa en remplazo de la autoridad administrativa que ha perdido competencia por incumplimiento de los términos.}

_{Estas hipótesis no están previstas, ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia y sus modificaciones, por lo que, en caso de presentarse, deben someterse a lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 (CPACA), la cual establece las reglas del procedimiento administrativo general que, por mandato de su artículo 2°, inciso final, deben ser aplicadas, salvo en aquellas actuaciones cuyas reglas estén previstas en procedimientos especiales.}

_{Por lo tanto, los conflictos de competencia en relación con las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, que se susciten entre autoridades administrativas que no se encuentren bajo la jurisdicción de un mismo juez de familia, o entre una autoridad administrativa y un juez de familia que actúe en reemplazo de una autoridad administrativa, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.}

_{2.       Las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil mediante las cuales se resuelven conflictos de competencia administrativa no son sentencias ni pronunciamientos judiciales}

_{En múltiples ocasiones⁴ la Sala se ha pronunciado sobre la naturaleza de la función que le fue asignada por la ley de resolver conflictos de competencia administrativa, así como de las decisiones que emite en desarrollo de esta atribución, y ha esclarecido que ni dicha función ni tales decisiones tienen carácter judicial.}

_{Cuando  la  Ley  954  de 2005 (hoy derogada por la Ley 1437 de 2011) eliminó la denominada «acción de definición de competencias administrativas» hasta entonces prevista en el Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984), cuyo conocimiento estaba determinado a la Sala Plena del Consejo de Estado, y asignó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencia administrativa entre autoridades del orden nacional, o entre una del orden nacional y otra de nivel territorial, o entre autoridades territoriales de distintos departamentos, esta Sala manifestó lo siguiente sobre la naturaleza jurídica de esa potestad⁵:}

_[…].

_{⁴  Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 20 de noviembre de 2014, radicación 11001030600020140014200; Decisión del 18 de julio de 2013, radicación}

_{110010306000201300006; Decisión del 26 de noviembre de 2008, radicación}

_{110010306000200800064.}

_{⁵ Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 26 de noviembre de 2011, radicación 11001030600020080006400.}

_{Como se observa, este cambio de regulación en materia de conflictos de competencias administrativas trajo las siguientes implicaciones:}

_{i) La derogatoria del artículo 88 que eliminó de plano la definición de competencias administrativas como una “acción judicial”, la cual culminaba con un pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que hacía tránsito a cosa juzgada.}

_{ii) Su adición en el artículo 33 del libro primero la insertó en el contexto propio de las}

_{“actuaciones administrativas”.}

_{iii) Se trasladó la definición del asunto de un órgano con atribuciones jurisdiccionales, como lo es la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a otro que no las tiene, esto es la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, pero que en todo caso detenta las condiciones de autonomía e independencia propias de la rama judicial.}

_{Más adelante, ya en vigencia de la Ley 1437 de 2011, la Sala se volvió? a ocupar de este asunto, y manifestó⁶:}

_{a.      La función de resolución de conflictos de competencias administrativas.}

_{En desarrollo de lo previsto en el artículo 237-6 de la Constitución Política, que determina que el Consejo de Estado ejercerá? las demás funciones que señale la ley, el CPACA le asignó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencias administrativas.}

_[…].

_{En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante, cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa.}

_{Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración.}

_{⁶  Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 18 de julio de 2013, radicación}

_{11001030600020130000600.}

_{En adición, es pertinente mencionar que las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil que resuelven conflictos administrativos de competencia son actos administrativos de trámite. Al respecto se ha dicho:}

_{Ello es así? porque, ha de recordarse y así? lo ha sostenido la Sala⁷, mediante dichos pronunciamientos no se pone término a una actuación administrativa pues son actos de mero trámite, esto es, definen el presupuesto procesal de la competencia para posibilitar la continuación de una actuación administrativa principal, a cuya conclusión sobrevendrá?  el acto definitivo⁸.}

_{En reciente decisión se precisó:}

_{De ahí? que lo dispuesto sobre esta materia en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 sea congruente con el artículo 75 del mismo estatuto, conforme al cual no habrá? recurso contra los actos de trámite⁹.}

_{Como puede apreciarse, el procedimiento mediante el cual se resuelven los conflictos de competencias administrativas no constituye un proceso judicial y, por lo tanto, la decisión que en estos asuntos se adopta no corresponde a una sentencia u otra clase de providencia judicial.}

_{Así las cosas, se tiene que el trámite de los conflictos de competencia administrativa culmina con un acto administrativo de trámite frente al cual no procede recurso alguno, tal como lo prevé el último inciso del artículo 39 del CPACA:}

_{Artículo 39: […] Inciso modificado por el artículo 2de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> En los dos eventos descritos se observará el siguiente procedimiento: recibida la actuación en Secretaría se comunicará por el medio más eficaz a las autoridades involucradas y a los particulares interesados y se fijará un edicto por el término de cinco (5) días, plazo en el que estas podrán presentar alegatos o consideraciones. Vencido el anterior término, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado o el tribunal, según el caso, decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes. Contra esta decisión no procederá recurso alguno. (Resalta la Sala).}

_{3.      Las decisiones de la Sala, al resolver los conflictos de competencia administrativa, son de obligatorio cumplimiento}

_{Como  se  ha  dicho,  las  decisiones  de  la  Sala,  al  resolver  los  conflictos  de competencia administrativa (negativos o positivos) que le sean planteados, en}

_{⁷   Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de noviembre de 2008,  radicación 11001-}

_{030600020080006400.}

_{⁸  Ley 1437 de 2011, artículo 43. Actos definitivos. Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación.}

_{⁹ Auto del 22 de junio de 2021, radicación 110010306000202000230(A).}

_{ejercicio de su función prevista en los artículos 39¹⁰ y 112, numeral 10¹¹, del Código de  Procedimiento  Administrativo  y  de lo  Contencioso  Administrativo,  no  son}

_{«providencias judiciales», así como tampoco es jurisdiccional la función ejercida por la sala en punto a los conflictos de competencia.}

_{No obstante, su acatamiento es obligatorio, y así lo ha indicado la Sección Primera del}

_{Consejo de Estado:¹²}

_[…].

_{En atención a lo transcrito, si bien las decisiones emitidas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función de resolver conflictos de competencias administrativas, son de acatamiento obligatorio, y con fuerza vinculante, la realidad es que tales pronunciamientos no pueden catalogarse como providencias judiciales, sino que deben ser catalogadas como pronunciamientos que contienen “un control previo de legalidad” sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. [Subrayas fuera de texto].}

_{En tal sentido, al resolver esta clase de conflictos, la Sala declara, en forma expresa, definitiva y motivada, cual es la autoridad competente, de acuerdo con las normas que resulten aplicables, para iniciar o continuar una determinada actuación administrativa; para adoptar cierta decisión (acto administrativo), o, en general, para ejercer la función administrativa, en un caso particular y concreto.}

_{Una vez definida formalmente, por parte de la Sala de Consulta, la competencia para iniciar o continuar la actuación o el procedimiento de que se trate, la autoridad declarada competente debe iniciar o continuar tal actuación y concluirla, para resolver de fondo el asunto respectivo, dentro de los términos señalados por la ley.}

_{Lo anterior conlleva que, a partir de ese momento, ninguna de las autoridades que estuvieron involucradas en el conflicto, otras autoridades (sean judiciales o administrativas), o particulares interesados, puede desconocer la asignación de competencia que haya efectuado la Sala, en el caso concreto, y seguir sosteniendo o alegando su falta de competencia (en el caso de un conflicto negativo) o, por el contrario, reclamando competencia (si el conflicto es positivo). Esta conducta comprometería la responsabilidad disciplinaria y penal de la autoridad que incurra en ella, y permitiría a la otra parte, o a la persona afectada, acudir a las acciones legales o constitucionales que considere procedentes.}

_{¹⁰ Modificado por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021.}

_{¹¹ Modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021.}

_{¹²    Consejo  de   Estado,  Sección  Primera,  Decisión  del  16   de   marzo  de   2017,  radicación}

_{110010315000201700241.}

_{De manera adicional, cuando se resuelve sobre la competencia de una autoridad para tramitar una determinada actuación, surge en ésta el deber oficioso de pronunciarse de fondo (resolver la actuación), sin que se requiera una nueva solicitud del interesado, siendo la omisión es mucho más grave cuando la entidad no se allana a la decisión de la Sala de Consulta.}

_{4.       El caso concreto}

_{Como se deduce de su tenor literal, la solicitud presentada por el comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.), parte del presupuesto que el procedimiento adelantado por la Sala de Consulta y Servicio Civil correspondió a un proceso judicial que culminó con una sentencia.}

_{Como ha quedado expresado, la Sala de Consulta y Servicio Civil no adelantó ni podría adelantar proceso judicial alguno, en la medida que esta no ejerce funciones jurisdiccionales.}

_{En razón a lo expuesto y por sustracción de materia, no es procedente dar respuesta a la solicitud presentada por el comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.), y en consecuencia, nuevamente, lo exhortará recordándole lo dispuesto en el parágrafo 4° del artículo 5° de la Ley 2126 de 2021, según el cual: «Toda actuación administrativa que pueda obstaculizar, retardar o denegar la prestación del servicio a cargo de las Defensorías de Familia y de las Comisarías de Familia, incluidas las remisiones injustificadas entre autoridades, será sancionada como lo prevé el Código General Disciplinario», pues este tipo de conductas van en contra de la protección que la Constitución y la ley ordenan para garantizar los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes.}

_{En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado}

_RESUELVE:

_{PRIMERO: DECLARAR improcedente la solicitud presentada a la Sala por el señor}

_{Camilo Andrés Rodríguez Toro, comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.).}

_{SEGUNDO: COMUNICAR esta decisión al señor Camilo Andrés Rodríguez Toro, comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.).}

_{TERCERO: EXHORTAR al comisario de familia de Barrios Unidos (Bogotá D.C.), para que actúe con la mayor celeridad y eficiencia, evitando que se haga más gravosa la situación del niño C.J.C.M., por cuanto la asignación expresa de la competencia en el Código de la Infancia y la Adolescencia, así como la especialidad y prevalencia de este como instrumento para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, le}

_{asigna especial responsabilidad de cara al deber de protección a la infancia consagrada legal y constitucionalmente.}

_{CUARTO: INCORPORAR el presente auto en el expediente del conflicto de competencias administrativas de la referencia.}

_{La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha}

_{COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE}

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ	ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS
Presidente de la Sala	Consejero de Estado
MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA	ANA MARÍA CHARRY GAITÁN
Consejera de Estado	Consejera de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala

CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.