CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre el Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia) y la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas

la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

LEY 1564 DE 2012 – Alcance del artículo 21 / ARTÍCULO 21 DEL CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - No implicó la pérdida de competencia de la Sala de Consulta para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia / FACTOR TERRITORIAL DE COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de los conflictos de competencias que se susciten entre las autoridades de familia / JUEZ DE FAMILIA Y SALA DE CONSULTA - Competencia concurrente y a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia

[E]l juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, en particular, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial. Al analizar esa disposición, la Sala considera que el Código General del Proceso (CGP) no modifica ni deroga, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP confiere a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA. Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3

DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES - Protección integral

El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 estableció el carácter prevalente de los derechos de los niños y niñas; y obligó a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y a protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados. Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes, para que la protección de sus derechos fuera efectiva bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA -ARTÍCULO 44 / LEY 1098 DE 2006 / LEY 1878 DE 2018

LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3º del artículo 3º / COMPETENCIA TERRITORIAL DEL JUEZ DE FAMILIA – Para conocer de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia en la etapa inicial del proceso administrativo de restablecimiento de derechos (PARD)

[E]l parágrafo (…) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas en principio a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el CGP - artículo 21, numeral 16 …). Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia. En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicial del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo. Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos hay norma especial, la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas), en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 PARÁGRAFO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006

PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR - Por vencimiento de términos de autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa / SALA DE CONSULTA – Competencia en materia de conflictos de competencias entre autoridades administrativas de familia y un juez de familia

[C]uando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescencia dispone como consecuencia la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativa, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente. La Sala ha reiterado que en estos casos la naturaleza de la función del juez es administrativa y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísima. (…) [E]l Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia. Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia. Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiales. Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 PARÁGRAFO 4

AUTORIDAD COMPETENTE PARA ADELANTAR EL PARD Y DEFINIR DE FONDO LA SITUACIÓN JURÍDICA DE UN MENOR

De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver cuál autoridad -la Comisaría de Familia Zona Centro de Itagüí (Antioquia) o el Juzgado Segundo de Familia en oralidad de Itagüí (Antioquia)- tiene la competencia para adelantar la actuación administrativa para que restablezca los derechos de las niñas M.A.J.R. y S.J.R. y definir de fondo su situación jurídica.

LEY 1878 DE 2018 – Propósito de su expedición

Para llegar al punto central del presente conflicto, es necesario tener presente el telos de la Ley 1878, esto es, el propósito o fin para el cual dicha ley fue expedida. Tal objetivo fue garantizar la protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en tiempos cortos y definidos, debido a lo cual, efectivamente, la Ley 1878 de 2018 adicionó la Ley 1098 de 2006 con: i) plazos precisos para las actuaciones administrativas; ii) previsión de los efectos para el caso de vencimiento de dichos plazos, en materia de competencia; y iii) responsabilidad disciplinaria de las autoridades concernidas.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018

TRÁMITE DEL PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS / PÉRDIDA DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA – Por vencimiento de términos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA PARA DEFINIR LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL MENOR - Por vencimiento de términos de autoridad administrativa

El artículo 4º de la Ley 1878 (modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098) fijó el plazo improrrogable de seis meses para el trámite establecido en los artículos 99 y 100 de la citada Ley 1098. Ese trámite comienza con la noticia, a la autoridad administrativa de familia, de la amenaza o vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, y concluye cuando esa autoridad adopta una decisión sobre la situación jurídica del niño, niña o adolescente, ya sea i) declarando la situación de vulneración de derechos con medida de protección -que es de carácter transitorio-, o ii) con declaratoria de adoptabilidad, o iii) con la orden de cierre del proceso porque no hay vulneración de derechos del niño, niña o adolescente. (…) Adviértase la contundencia de la norma: término improrrogable que no puede ser extendido por ninguna autoridad. Los incisos siguientes se ocupan de las consecuencias del vencimiento de los términos y fijan términos perentorios para que pueda concluirse el trámite (…). Así las cosas, si pasados 6 meses desde el conocimiento de los hechos la autoridad administrativa no profirió fallo en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, esa autoridad pierde competencia del proceso y, desde ese momento corresponde su conocimiento al juez de familia. El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, esto es, «declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente» y, si lo declara en vulneración de derechos, debe, también, dirigir la fase de seguimiento en los términos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 103 de la Ley 1878 de 2018. Lo anterior, es armónico con el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia que le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia». Adicionalmente, se debe recordar que esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Así lo ha analizado esta Sala reiteradamente. Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 103 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 119 NUMERAL 4

SUBSANACIÓN DE YERROS PROCESALES EN EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS / NULIDAD DEL PARD – Autoridades competentes para declararla / NULIDAD DEL PARD DECLARADA POR EL JUEZ – Después de haber perdido competencia la autoridad administrativa por vencimiento de términos / NULIDAD DEL PARD – Efectos

Los parágrafos 2º y 5º, adicionados por el artículo 4º de la Ley 1878 al artículo 100 de la Ley 1098, se refieren a los yerros que se presenten en el trámite administrativo y a su subsanación, con declaratoria de nulidad si es del caso. En ambos parágrafos, la declaratoria de nulidad compete, bien a la autoridad administrativa o bien al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie (i.e. se observe o se detecte) (…). [L]a remisión al juez de familia -cuando los yerros se detectan después de vencidos los seis meses para definir la situación jurídica del menor, en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia - está acompañada de dos órdenes concretas al juez: i) debe establecer si hay lugar a decretar la nulidad, para lo cual ha de aplicar las causales del Código General del Proceso, y ii) en caso de que declare la nulidad de lo actuado, debe «…resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme (sic) los términos establecidos en esta ley…». Así, al evitar que la actuación anulada deba regresar a la autoridad administrativa, se entiende que logra la efectiva, oportuna y pronta protección de los niños, niñas y adolescentes y el restablecimiento de sus derechos. (…) En consecuencia, cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses fijados por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad y le corresponde al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley». Esto quiere decir que cuando el juez decreta la nulidad, le corresponde también resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. (…) Ahora bien, dado que la nulidad tiene efectos retroactivos, es claro que, para que el juez pueda resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, habrá de sanear el trámite y, a partir de la declaración de nulidad, adelantar las actuaciones que le permitan tomar dicha decisión de fondo garantizando el derecho fundamental al debido proceso tanto del niño, niña o adolescente como de su familia y de las demás personas que deban intervenir en la actuación administrativa. Lo anterior, como se ha dicho, apuntando al telos ordenado por la norma, que permita asegurar de la manera más eficaz, la protección que debe el Estado a los niños, niñas y adolescentes –cuenta tenida de que ya se ha utilizado un tiempo considerable en actuaciones a la postre nulas-. Advierte la Sala que, en los parágrafos 2º y 5º en comento, las competencias que se asignan al juez no van acompañadas de términos especiales, pero sí de la remisión expresa a «los términos establecidos en esta ley» -la misma Ley 1878-. Conforme a lo anotado, es importante resaltar que, aunque la normativa no le señala al juez de familia un término para efectuar el trámite y tomar la decisión de fondo, sí le indica que el entendimiento de los términos de la ley no puede ser otro que aquel que establezca la ejecución de las actuaciones que tengan una relación imprescindible de medio a fin con el mencionado telos. Así, no se trata de que el juez cuente nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103: el procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio de que para efectos de tal decisión hayan de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 4 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PARÁGRAFO 3 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 PARÁGRAFO 5

ATRIBUCIONES DEL JUEZ DE FAMILIA CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PERDIÓ COMPETENCIA – Por vencimiento de términos

[U]na vez vencido el plazo de 6 meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa no podrá subsanar las irregularidades, y deberá remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. Si el juez considera que debe decretarla, el parágrafo 2º es claro al señalar que también le corresponde « […] en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme (sic) los términos establecidos en esta ley […]». Así pues, se trata de dos atribuciones que la Ley 1878 dio a los jueces de familia cuando la autoridad administrativa ha perdido la competencia por vencimiento de los términos: i) estudiar los yerros y declarar nula la actuación, si a ello hubiera lugar; y, en caso de la declaración de nulidad, ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, en los términos del mismo Código de la Infancia y la Adolescencia, lo cual significa adelantar las actuaciones que resulten necesarias para poder tomar dicha decisión de fondo.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100 / LEY 1878 DE 2018

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020)

Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00246-00(C)

Actor: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Partes: Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia) y Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia).

Asunto: Competencia del juez de familia para subsanar los yerros y decretar nulidades en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes, y para resolver de fondo su situación jurídica.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia conferida por el artículo 39 y la función prevista en el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así:

El 11 de octubre de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) tuvo conocimiento de la presunta vulneración de los derechos de la niña M.A.J., de 4 años, por presunto abuso sexual.

La situación de la niña fue expuesta por su madre y abuela ante la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur, quien remitió el caso a la Comisaría porque «se tipifica violencia intrafamiliar […] la madre y la niña residen en […] del Municipio de Itagüí» (folio 7 y 8, carpeta 1, archivo digital).

El 12 de octubre de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí remitió el asunto a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburrá Sur porque «los hechos narrados […] ocurrieron en el municipio de Copacabana», lugar de residencia de los presuntos abusadores (folio 9, carpeta 1, archivo digital).

La Defensoría devolvió el asunto a la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí el 18 de octubre de 2018 y, le aclaró que la competencia de las autoridades de familia es territorial de acuerdo al lugar donde se encuentre el niño (artículo 97 de la Ley 1098 de 2006) (folio 11, carpeta 1, archivo digital).

Mediante Auto núm. 319 del 15 de noviembre de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí ordenó la verificación del estado de los derechos de la niña M.A.J.R., a través del equipo interdisciplinario (folio 17, carpeta 1, archivo digital).

En el expediente obra constancia, sin fecha, de la trabajadora social de la Comisaría sobre visita domiciliaria que no se pudo llevar a cabo porque «en diferentes días y hora no se encontró a madre e hija» (folio 21, carpeta 1, archivo digital).

También, obran informes de visitas domiciliarias realizadas el 18 de marzo y el 12 de abril de 2019 en el que se emite «concepto social» sobre el estado de la niña M.A.J.R. y su hermana S.J.R. (folios 28 al 36, carpeta 1, archivo digital).

Mediante Auto núm. 154 del 15 de abril de 2019, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí dispuso «dar apertura a Proceso de Restablecimiento de Derechos a favor de las niñas [M.A.J.R. y S.J.R], de 4 y 2 años de edad».

Igualmente, ordenó recibir ampliación de la denuncia interpuesta por la abuela de las niñas, remitir copia a la Fiscalía General de la Nación y a Medicina Legal y, como medida provisional, solicitó apoyo psicosocial para las niñas ante el ICBF (folios 38 al 40, carpeta 1, archivo digital).

El 26 de septiembre de 2019, el nuevo comisario de Familia remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de las hermanas J.R. al Juzgado de Familia de Itagüí (reparto) porque se había vencido el término para resolver la situación jurídica de las niñas, dispuesto en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018 (folios 112 y 113, carpeta 1, archivo digital).

Mediante Auto interlocutorio núm. 309 del 15 de octubre de 2019, el Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí resolvió «DECLARAR la NULIDAD CONSTITUCIONAL, artículo 29 de la C.P., de todo lo actuado dentro del Trámite Administrativo que por presunta Violencia sexual en el contexto familiar […] a favor de las niñas [M.A.J.R. y S.J.R], a partir del auto 319 de 15 de noviembre de 2018, inclusive» y devolver las diligencias a la Comisaría de Familia Zona Centro de Itagüí.

Argumentó su decisión en que, i) la verificación de la garantía de los derechos no se realizó en debida forma; ii) en el auto de apertura se vinculó a la niña S.J.R. sin motivación alguna; iii) no se expidió auto de decreto de pruebas; iv) no se notificó de manera oportuna al Ministerio Público; v) se entregó la custodia a la abuela de las niñas sin haber ordenado la medida, y vi) se violó el derecho constitucional al debido proceso (folios 115 al 122, carpeta 1, archivo digital).

En Auto núm. 406 del 6 de diciembre de 2019, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí resolvió no avocar el conocimiento del proceso administrativo de restablecimiento de derecho adelantado en favor de las hermanas J.R. y proponer conflicto negativo de competencias ante el Tribunal Administrativo de Antioquia (folios 125 y 126, carpeta 1, archivo digital).

El 4 de agosto de 202, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia manifestó que no era competente para resolver el conflicto de competencias y ordenó el envío a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estad (Folios 129 al 134, carpeta 1, archivo digital).

El proceso fue remitido por el Tribunal de Antioquia mediante oficio núm. 2015 AJMM con fecha del 10 de septiembre de 2020. Se recibió en la Oficina de Correspondencia del Consejo de Estado el 23 de septiembre de 2020 y en la Secretaría de esta Sala el 9 de octubre de 2020 (folio 139, carpeta 1, archivo digital).

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (documento 8, archivo digital).

Consta que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí, a la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí, a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Aburra Sur del ICBF Regional Antioquia, a la Sala Tercera en Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, a la señora K.J.R.P. (madre de las niñas) y al señor M.A.J. (padre de las niñas) (documento 11, archivo digital).

Obra también constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí presentó alegatos (documento 2, carpeta 2, archivo digital).

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

De la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia)

Hizo referencia a las normas del Código de la Infancia y la Adolescencia, en especial a los términos del artículo 100 del mismo y a su parágrafo 2º, para indicar que es competencia del juez de familia no solo decretar la nulidad de lo actuado cuando evidencia yerros en el trámite, sino que también le corresponde definir la situación jurídica del niña o adolescente porque la autoridad administrativa no puede recobrar la competencia.

Relató que, en el presente caso, se configuraron dos situaciones de pérdida de competencia de la autoridad administrativa i) el vencimiento del término del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, para definir la situación jurídica de las niñas, y ii) la existencia de yerros imposibles de sanear por la autoridad administrativa, según el parágrafo 2º del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia.

Finalmente, aclaró que la ley no dio ningún tipo de excepción a la pérdida de competencia de la autoridad administrativa y, señaló que el artículo 27 del Código Civil dispuso que si la norma es clara no debe hacerse  una interpretación adicional.

Del Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia)

Si bien no se pronunció dentro del trámite adelantado en esta Sala, se resumen los argumentos expuestos en el Auto interlocutorio núm. 309 del 15 de octubre de 2019, mediante el cual declaró la nulidad de lo actuado y ordenó remitir el proceso a la Comisaría de Familia.

En dicho auto, el juez señaló que:

[…] la nulidad avizorada y a decretar por este Juzgador, nada tiene que ver con la consagrada en el parágrafo 2º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 que Modificó el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, la cual hace relación a las nulidades procesales de que trata el artículo 133 C.G.P., de allí que no habrá lugar a asumirse por este juzgador el conocimiento del corriente PARD; pues, se repite, es con fundamento en el artículo 29 de la C.P., situación que amerita devolver el expediente para que sea el funcionario administrativo quien, en cumplimiento de orden judicial, reanude la actuación con ceñimiento a un debido proceso, precisándole que los tiempos con los que cuenta para resolver de fondo la situación jurídica de las niñas, empezarán a computarse a partir del recibo del expediente, inciso 9º del artículo 4º de la Ley 1878 de 2018; nulidad de raigambre constitucional que será a partir del auto 319 del 15 de noviembre de 2018, inclusive, sin perjuicio de que en ejercicio de las atribuciones Constitucionales y Legales del funcionario administrativo, en especial en lo señalado en el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, complemente la verificación del estado de derechos de las menores.

[…] (Subrayas del original).

IV. CONSIDERACIONES

Competencia

La Ley 1878 de 201 fue publicada el 9 de enero de 2018, fecha a partir de la cual entró a regir, de manera integral, en todo el territorio naciona.

El artículo 3º de la citada ley modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos serán resueltos por los jueces de familia.

En consecuencia, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda.

La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 201 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; y d) la competencia de la Sala en el caso concreto.

Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011 regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. (Subraya la Sala)

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[…].

En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente:

Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. (Subraya la Sala)

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber:

que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta;

que, de forma simultánea, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular;

que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que tramitan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero de la Ley 1098 de 2006 son de conocimiento de la Sala.

La posición de la Sala en relación con el artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso)

Dispone la norma en cita:

Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos:

[…]

16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía.

[…] (Subraya la Sala).

De conformidad con la norma transcrita, el juez de familia es el competente para conocer los conflictos de competencias que se susciten, en particular, entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía, siempre que las autoridades en conflicto se encuentren bajo su jurisdicción por el factor territorial.

Al analizar esa disposición, la Sala considera que el Código General del Proceso (CGP) no modifica ni deroga, en forma expresa o tácita, ninguna de las disposiciones señaladas del CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, pues, si bien el artículo 21 del CGP confiere a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esa competencia no resulta opuesta ni incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39; 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

Así las cosas, puesto que el artículo 21, numeral 16, del CGP no implica la pérdida de competencia de la Sala para resolver conflictos de competencias administrativas en materia de familia, se concluye que la Sala y los jueces de familia tienen, en este campo, una competencia concurrente y a prevención.

El alcance del artículo 3º (parágrafo 3º) de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia

El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 estableció el carácter prevalente de los derechos de los niños y niñas; y obligó a la sociedad, a la familia y al Estado a asistirlos y a protegerlos para garantizar su desarrollo armónico e integral, así como a procurar el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados.

Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), recientemente modificado por la Ley 1878 de 2018, cuya exposición de motivos fue reiterativa en su propósito de reducir los tiempos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los niños, niñas o adolescentes, para que la protección de sus derechos fuera efectiva bajo los principios de celeridad y eficacia (artículo 209 constitucional).

En particular, el artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual (subraya la Sala):

Parágrafo 3º. En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quién venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que en el Código de la Infancia y la Adolescencia están llamadas en principio a conocer de los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, esto es, los defensores de familia, comisarios de familia e inspectores de policía (concordante con el CGP - artículo 21, numeral 16, ya analizado).

Asimismo, el parágrafo 3º transcrito guarda armonía con el propósito de la Ley 1878 de agilizar y reducir los tiempos de los procedimientos, tanto para proteger a los niños, niñas y adolescentes cuando sus derechos están amenazados o han sido vulnerados, como para definir su derecho fundamental a tener una familia.

En efecto, asignar al juez de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas en la etapa inicia del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos permite que se defina una de las garantías del debido proceso, esto es, la autoridad legalmente habilitada para conocer y decidir una determinada actuación (con la intervención de una autoridad judicial que ejerce su jurisdicción en el mismo territorio de las autoridades administrativas), a la vez propicia la aproximación material y formal al motivo del conflicto y una pronta solución del mismo.

Reitera la Sala que la Ley 1878 en el parágrafo 3º del artículo 3º, al igual que el Código General del Proceso, consagran esa intervención del juez de familia, en la actuación administrativa de protección y restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, solamente cuando el conflicto está planteado entre las autoridades de familia reguladas en el Código de la Infancia y la Adolescenci.

Por consiguiente, como respecto de los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades administrativas de familia para conocer de la etapa inicial del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos hay norma especia, la Sala remite -los que le son presentados- al juez de familia que corresponda al lugar donde se encuentra el niño, niña o adolescente (cuando hay autoridad judicial con jurisdicción en el mismo territorio de esas autoridades administrativas, en el entendido de que esta autoridad operará con celeridad, dentro del arriba referido espíritu de la Ley 1878 de 2018.

Ahora bien, cuando la autoridad administrativa incumple los términos del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el Código de la Infancia y la Adolescenci dispone como consecuencia la pérdida de competencia y el deber de trasladar el proceso al juez de familia para que este, actuando en reemplazo de la autoridad administrativ, defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

La Sala ha reiterado que en estos casos la naturaleza de la función del juez es administrativ y que, tal como lo ordenaba el artículo 99 original de la Ley 1098, el juez debía informar a la Procuraduría General de la Nación, «para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar». A lo cual ha de agregarse que con la Ley 1878, parágrafo 4º del artículo 4º, el incumplimiento de los términos quedó calificado como falta gravísim.

Como se indicó atrás, el Código de la Infancia y la Adolescencia y el Código General del Proceso se refieren a los conflictos de competencia entre las autoridades administrativas inicialmente llamadas a conocer del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos y prevén que los resuelva una autoridad judicial, esto es, el juez de familia.

Pues bien, cuando un juez de familia debe remplazar a una de las autoridades administrativas porque esta pierde competencia al dejar vencer los términos para adelantar y concluir el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, puede entrar en conflicto de competencias con el defensor de familia o con el comisario de familia, e inclusive con el inspector de policía en los casos en los que esta autoridad ha ejercido la competencia supletoria que le asigna el Código de la Infancia y la Adolescencia.

Esa hipótesis, que corresponde al caso concreto que ahora debe resolver la Sala, no está contemplada ni en el Código General del Proceso ni en el Código de la Infancia y la Adolescencia. Surge, entonces, una situación cuya regulación atañe a la Ley 1437 de 2011 (CPACA) porque es la norma legal que contiene las reglas del procedimiento administrativo general y que, por mandato de su artículo 2º, inciso final, debe ser aplicada en el evento de inexistencia de procedimientos especiale.

Por lo tanto, los conflictos de competencia que se susciten entre el juez de familia y la autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, serán conocidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA.

La competencia de la Sala en el caso concreto

En el asunto objeto de estudio, el conflicto de competencias no está planteado entre las autoridades administrativas que, de acuerdo con el Código de la Infancia y la Adolescencia, deben adelantar los procedimientos administrativos de restablecimiento de derechos, sino entre una de esas autoridades – comisario de familia-, y un juez de familia que debe sustituir o remplazar a la autoridad administrativa por pérdida de competencia y que, por consiguiente, como lo ha reiterado la Sala, actúa en ejercicio de una función administrativa.

Como se trata de una situación no regulada por la ley especial, a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le asigna el artículo 39 del CPACA y la función descrita en el numeral 10 del artículo 112 del mismo código, que forma parte del procedimiento administrativo general, le corresponde conocer de los conflictos de competencias que surjan entre una de estas autoridades administrativas y el juez de familia que actúa en cumplimiento de funciones administrativas por pérdida de competencia de la primera.

Sobre los requisitos previstos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se anota que el presente conflicto se ha planteado entre una autoridad del orden territorial: la Comisaría de Famili Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia), y una autoridad del orden nacional: el Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia), autoridad territorialmente desconcentrad e integrante de la Jurisdicción Ordinaria de la Rama Judicial, conforme a lo establecido en la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Ambas autoridades negaron tener la competencia para conocer del asunto de la referencia.

El asunto discutido es de naturaleza administrativa, particular y concreta porque se trata de la actuación administrativa que defina de fondo la situación jurídica de las hermanas J.R.

Es decir, están reunidos los requisitos exigidos por el artículo 39 del CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado conozca y decida sobre el conflicto planteado.

Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le asigna a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

Problema jurídico

De conformidad con los antecedentes, se trata de resolver cuál autoridad -la Comisaría de Familia Zona Centro de Itagüí (Antioquia) o el Juzgado Segundo de Familia en oralidad de Itagüí (Antioquia)- tiene la competencia para adelantar la actuación administrativa para que restablezca los derechos de las niñas M.A.J.R. y S.J.R. y definir de fondo su situación jurídica.

Para resolverlo, la Sala se referirá a: i) las competencias del juez de familia por pérdida de competencia de la autoridad administrativa en la actuación administrativa de los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018; ii) la subsanación de yerros procesales en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y sus efectos. Reiteración; y, el caso concreto.

Análisis de la normativa aplicable al caso concreto

Para llegar al punto central del presente conflicto, es necesario tener presente el telo'''''' de la Ley 1878, esto es, el propósito o fin para el cual dicha ley fue expedida.

Tal objetivo fue garantizar la protección y el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en tiempos cortos y definidos, debido a lo cual, efectivamente, la Ley 1878 de 2018 adicionó la Ley 1098 de 2006 con: i) plazos precisos para las actuaciones administrativas; ii) previsión de los efectos para el caso de vencimiento de dichos plazos, en materia de competencia; y iii) responsabilidad disciplinaria de las autoridades concernidas.

Competencia de juez de familia por pérdida de competencia de la autoridad administrativa en la actuación administrativa de los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018 (Reiteración

El artículo 4º de la Ley 1878 (modificatorio del artículo 100 de la Ley 1098) fijó el plazo improrrogable de seis meses para el trámite establecido en los artículos 99 y 100 de la citada Ley 109.

Ese trámite comienza con la noticia, a la autoridad administrativa de familia, de la amenaza o vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, y concluye cuando esa autoridad adopta una decisión sobre la situación jurídica del niño, niña o adolescente, ya sea i) declarando la situación de vulneración de derechos con medida de protección -que es de carácter transitorio-, o ii) con declaratoria de adoptabilidad, o iii) con la orden de cierre del proceso porque no hay vulneración de derechos del niño, niña o adolescente.

El inciso noveno del artículo 100 de la Ley 1098 (con la modificación del artículo 4º de la Ley 1878), dice:

En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni (sic) por actuación de autoridad administrativa o judicial. (Subraya la Sala)

Adviértase la contundencia de la norma: término improrrogable que no puede ser extendido por ninguna autoridad.

Los incisos siguientes se ocupan de las consecuencias del vencimiento de los términos y fijan términos perentorios para que pueda concluirse el trámite:

Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses. Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

El juez resolverá en un término no superior a dos (2) meses, contados a partir del día siguiente a la radicación del proceso, so pena [de] que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar.

Si el juez no resuelve el proceso en este término, perderá competencia para seguir conociendo del asunto, remitirá inmediatamente el expediente al juez de familia que le sigue en turno y se pondrá en conocimiento del Consejo Superior de la Judicatura.

En los casos [en] que la autoridad administrativa pierda competencia y no remita el proceso al Juez de Familia dentro del término señalado en este artículo, el Director Regional del ICBF estará facultado para remitirlo al juez de familia.

[…]

Así las cosas, si pasados 6 meses desde el conocimiento de los hechos la autoridad administrativa no profirió fallo en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, esa autoridad pierde competencia del proceso y, desde ese momento corresponde su conocimiento al juez de familia.

El juez dispone de un término máximo de 2 meses para concluir la actuación respectiva del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescenci, esto es, «declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente» y, si lo declara en vulneración de derechos, debe, también, dirigir la fase de seguimiento en los términos del artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 103 de la Ley 1878 de 201.

Lo anterior, es armónico con el numeral 4º del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia que le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia.

Adicionalmente, se debe recordar que esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Así lo ha analizado esta Sala reiteradament.

Queda claro, entonces, que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud de que actúa en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia.

Subsanación de yerros procesales en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y sus efectos. Reiteració

Los parágrafos 2º y 5º, adicionados por el artículo 4º de la Ley 1878 al artículo 100 de la Ley 1098, se refieren a los yerros que se presenten en el trámite administrativo y a su subsanación, con declaratoria de nulidad si es del caso.

En ambos parágrafos, la declaratoria de nulidad compete, bien a la autoridad administrativa o bien al juez, dependiendo del momento procesal en el que se evidencie (i.e. se observe o se detecte), así:

Autoridad administrativa	Juez
Es competente si el yerro se evidencia antes del vencimiento del término de seis meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente.	Es competente si el yerro se evidencia con posterioridad al vencimiento del término de seis meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente.

Dicen los citados parágrafos:

PARÁGRAFO 2o. La subsanación de los yerros que se produzcan en el trámite administrativo, podrán (sic) hacerse mediante auto que decrete la nulidad de la actuación específica, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término para definir la situación jurídica; en caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa competente no podrá subsanar la actuación y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para su revisión, quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley e informará a la Procuraduría General de la Nación.

[…]

PARÁGRAFO 5o. Son causales de nulidad del proceso de restablecimiento de derechos las contempladas en el Código General del Proceso, las cuales deberán ser decretadas mediante auto motivado, susceptible de recurso de reposición, siempre y cuando se evidencien antes del vencimiento del término de seis (6) meses señalado anteriormente. En caso de haberse superado este término, la autoridad administrativa deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que asuma la competencia. (Subraya la Sala).

Como puede observarse en los textos transcritos, la remisión al juez de familia -cuando los yerros se detectan después de vencidos los seis meses para definir la situación jurídica del menor, en los términos del artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescenci- está acompañada de dos órdenes concretas al juez:

i) debe establecer si hay lugar a decretar la nulidad, para lo cual ha de aplicar las causales del Código General del Proceso, y

ii) en caso de que declare la nulidad de lo actuado, debe «…resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme (sic) los términos establecidos en esta ley…».

Así, al evitar que la actuación anulada deba regresar a la autoridad administrativa, se entiende que logra la efectiva, oportuna y pronta protección de los niños, niñas y adolescentes y el restablecimiento de sus derechos.

Además del análisis anterior, es preciso señalar que la Sala se ha ocupado ya de la subsanación de los yerros que pueden encontrarse en el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos y al respecto ha señalado:

El parágrafo 2º es imperativo en remitir la competencia al juez de familia para subsanar los yerros procesales, cuando se han vencido los seis meses para definir la situación jurídica de los menores de edad, lo que limita en el tiempo la facultad de la autoridad administrativa para decidir sobre las nulidades que se presenten dentro de la respectiva actuación.

En otros términos, la consecuencia jurídica de detectar una eventual nulidad después de los 6 meses del plazo para resolver la situación jurídica de los menores dentro de un procedimiento de restablecimiento de derechos es por un lado la pérdida de la competencia de la autoridad administrativa y, por otro, la activación de la competencia del juez para: (i) revisar la nulidad y determinar si hay lugar a decretarla y (ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente.

En el mismo sentido, el parágrafo 5º de la citada ley reafirma que, si la nulidad se evidencia después del término de los 6 meses, la autoridad administrativa deberá remitir al juez el expediente para que este la decida.

Al respecto, la Sala resalta que la norma no se refiere a si dentro del PARD se decidió o no la situación jurídica de los menores, sino al momento en que se evidencia la nulidad, siendo esta última circunstancia la que determina la autoridad competente para resolverla.

En efecto, la Sala observa que la intención del legislador no fue otra que atribuir a los jueces, de manera excepcional, cuando se vence el término de los 6 meses previstos en la norma analizada, la facultad para subsanar los yerros en que pudieron incurrir las autoridades administrativas durante el respectivo procedimiento administrativo.

Esta atribución, como se ha dich, es una excepción al reparto general de competencias que hacen la Constitución y la Ley, toda vez que se le ha facultado a la autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar. (Subraya la Sala).

En consecuencia, cuando se advierta o evidencie (no cuando ocurra) una nulidad después de transcurridos los 6 meses fijados por el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificado por el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018) para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa pierde competencia para pronunciarse sobre la nulidad y le corresponde al juez resolverla, «quien determinará si hay lugar a decretar la nulidad de lo actuado y en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme los términos establecidos en esta ley».

Esto quiere decir que cuando el juez decreta la nulidad, le corresponde también resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. La Sala lo ha explicado de la siguiente maner:

De acuerdo con lo expuesto, si bien el problema jurídico solo versó sobre la nulidad por falta de notificación, de las normas analizada se desprende que la competencia del juez también abarca resolver la situación jurídica de los niños, siempre que se declare la nulidad.

Ahora bien, dado que la nulidad tiene efectos retroactivos, es claro que, para que el juez pueda resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, habrá de sanear el trámite y, a partir de la declaración de nulidad, adelantar las actuaciones que le permitan tomar dicha decisión de fondo garantizando el derecho fundamental al debido proceso tanto del niño, niña o adolescente como de su familia y de las demás personas que deban intervenir en la actuación administrativa.

Lo anterior, como se ha dicho, apuntando al telos ordenado por la norma, que permita asegurar de la manera más eficaz, la protección que debe el Estado a los niños, niñas y adolescentes –cuenta tenida de que ya se ha utilizado un tiempo considerable en actuaciones a la postre nulas-.

Advierte la Sala que, en los parágrafos 2º y 5º en comento, las competencias que se asignan al juez no van acompañadas de términos especiales, pero sí de la remisión expresa a «los términos establecidos en esta ley» -la misma Ley 1878-.

Conforme a lo anotado, es importante resaltar que, aunque la normativa no le señala al juez de familia un término para efectuar el trámite y tomar la decisión de fondo, sí le indica que el entendimiento de los términos de la ley no puede ser otro que aquel que establezca la ejecución de las actuaciones que tengan una relación imprescindible de medio a fin con el mencionado telos. Así, no se trata de que el juez cuente nuevamente con los plazos previstos en el artículo 103: el procedimiento se entenderá estar en el estado que precede en forma inmediata a la toma de decisión de fondo, sin perjuicio de que para efectos de tal decisión hayan de adelantarse la o las actuaciones administrativas necesarias correspondientes.

Además, se destaca que las pruebas y los conceptos requeridos para sustentar el fallo y la medida definitiva en favor del niño, niña o adolescente deben allegarse dentro del trámite del mismo procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, tal como lo regula la Ley 1098 con las modificaciones introducidas por la Ley 1878.

En conclusión, cuando la Ley 1878 establece la oportunidad en la cual es el juez de familia la autoridad que debe subsanar los yerros de un proceso de restablecimiento de derechos, también le asigna la competencia para adelantar las diligencias que se requieran con el objeto de definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente. Esta previsión expresa de la ley está en armonía con el propósito ya comentado de agilizar los procedimientos que garantizan sus derechos fundamentales.

Caso concreto

De los antecedentes, se observa que los hechos del presente conflicto transcurrieron así:

Conocimiento de los hechos por parte de la Comisaría de Familia Zona Centro de Itagüí	11 de octubre de 2018
Auto de apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos	15 de abril de 2019
Vencimiento del término para declaración en vulneración de derechos (6 meses improrrogables)	11 de abril de 2019
Envío del proceso al Juez de Familia de Itagüí	26 de septiembre de 2019
Juez Segundo de Familia de Itagüí declaró la nulidad desde el auto de apertura, inclusive	15 de octubre de 2019
Comisaría no avocó conocimiento del PARD y planteó conflicto de competencias ante el Tribunal Administrativo de Antioquia	6 de diciembre de 2019
Tribunal Administrativo de Antioquia declaró su falta de competencia para resolver el conflicto y remitió al Consejo de Estado- Sala de Consulta y Servicio Civil	4 de agosto de 2020
Expediente recibido en la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil	9 de octubre de 2020

El 11 de octubre de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí (Antioquia) tuvo conocimiento sobre la presunta vulneración o amenaza de los derechos de la niña M.A.J.R., por presunto abuso sexual.

Del estado de verificación de los derechos, la Comisaría de Familia, mediante Auto núm. 154 del 15 de abril de 2019, dio apertura al proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña M.A.J.R. y de su hermana S.J.R.

Por lo tanto, en los términos del artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 4º de la Ley 1878 de 2018, la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí debía proferir fallo «declarando en vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad», esto es, tenía hasta el 11 de abril de 2018. Como no lo hizo, desde esa fecha perdió competencia y debió remitir el proceso al juez de familia para que este lo conociera.

Sin embargo, solo hasta el 26 de septiembre de 2019, el nuevo comisario de familia advirtió la pérdida de competencia por el vencimiento del término y envió el proceso a los Juzgados de Familia de Itagüí (Reparto).

Asimismo, mediante Auto interlocutorio núm. 309 del 15 de octubre de 2019, el Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos adelantado en favor de las hermanas J.R., desde el auto de apertura.

Conforme se dejó explicado en el acápite anterior, los parágrafos 2º y 5º del artículo 4º de la Ley 1878, que modificó el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, disponen que, una vez vencido el plazo de 6 meses para definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente, la autoridad administrativa no podrá subsanar las irregularidades, y deberá remitir el expediente al juez de familia, para su revisión, quien determinará si debe decretar o no la nulidad. Si el juez considera que debe decretarla, el parágrafo 2º es claro al señalar que también le corresponde « […] en estos casos, resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña y adolescente conforme (sic) los términos establecidos en esta ley […]».

Así pues, se trata de dos atribuciones que la Ley 1878 dio a los jueces de familia cuando la autoridad administrativa ha perdido la competencia por vencimiento de los términos: i) estudiar los yerros y declarar nula la actuación, si a ello hubiera lugar; y, en caso de la declaración de nulidad, ii) resolver de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, en los términos del mismo Código de la Infancia y la Adolescencia, lo cual significa adelantar las actuaciones que resulten necesarias para poder tomar dicha decisión de fondo.

Así las cosas, en los términos de la norma, la declaración de nulidad que realizó el Juez Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí sobre todo lo actuado en el proceso administrativo de restablecimiento de derechos le atribuyó, también, la competencia para definir de fondo la situación jurídica de las hermanas J.R.

Por lo tanto, según el análisis realizado por esta Sala, corresponde al juez Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia) adelantar el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de las niñas M.A.J.R. y S.J.R. y definir de fondo su situación jurídica, en los «términos de la ley», esto es, con atención al telos de la Ley 1878 de 2018 en procura de garantizar el restablecimiento de los derechos de las niñas en términos cortos y eficaces.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado,

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia) para adelantar, de conformidad con los términos establecidos en el Código de la Infancia y la Adolescencia, el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos en favor de las niñas M.A.J.R. y S.J.R., y definir de fondo su situación jurídica.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí (Antioquia) para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR esta decisión al Juzgado Segundo de Familia en Oralidad de Itagüí, a la Comisaría de Familia Zona Centro Uno de Itagüí, a la Defensora de Familia del Centro Zonal Aburra Sur del ICBF Regional Antioquia, a la Sala Tercera en Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia y a la señora K.J.R.P. (madre de las niñas) y al señor M.A.J. (padre de las niñas).

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR              ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

       Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ   ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado        Consejero de Estado

REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ

Secretaria de la Sala