CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos Regional Caldas del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales / DERECHOS DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES – Protección integral

El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia. La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 44 / DECLARACIÓN DE LOS DERECHOS DEL NIÑO DE 1959 / DECLARACIÓN DE GINEBRA DE 1924 / LEY 12 DE 1991

LEY 1955 DE 2019 – Alcance del artículo 208 / PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) – Fases o etapas

La Ley 1955 de 2019, modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. De esta norma destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que "el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento" debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha "de conocimiento de los hechos". El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-. La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, podrá prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla a través de tres fases o etapas: (i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); (ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 Ley 1878) que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección; y (iii) el seguimiento a esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 50 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208

LEY 1564 DE 2012 – Alcance del artículo 21

[E]l Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultó opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA. Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO – ARTÍCULO 21 NUMERAL 16 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 38 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 151 NUMERAL 3

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO – Competencia general en materia de conflictos de competencias administrativas

[L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

LEY 1878 DE 2018 – Alcance del parágrafo 3 del artículo 3 / CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA EN ASUNTOS DE FAMILIA - Competencia del juez de familia para dirimir los que se susciten en razón de un procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos

[C]omo regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículo 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia (...). En su tenor literal, el parágrafo (...) parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente. (...) Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el "conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos" hasta la definición de la situación jurídica "declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente", regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia. Lo anterior, sin perjuicio de que por cambios de lugar de domicilio del niño, niña o adolescente se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso.

FUENTE FORMAL: LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 99 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 100

TRÁMITE DE SEGUIMIENTO Y MODIFICACIÓN DE MEDIDAS DE PROTECCIÓN – Concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del respectivo centro zonal del ICBF / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia para conocer de los conflictos de competencias relacionados con el trámite de seguimiento y modificación de medidas de protección

La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998  y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). (...)[E]s obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes. Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 113 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 209 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 96 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208 / LEY 489 DE 1998 – ARTÍCULO 6 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 3 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / DECRETO 1069 DE 2015 – ARTÍCULO 2.2.4.9.2.5

TRÁMITES SOBRE CUSTODIA, VISITAS, ALIMENTOS Y LA DECLARACIÓN DE ADOPTABILIDAD – Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil para dirimir conflictos de competencias

Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, (...) [a]dvierte la Sala que como las normas (...) no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. Igualmente, en lo que respecta a la denominada "declaratoria de adoptabilidad": los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 – ARTÍCULO 31 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 52 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 107 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 108 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 1 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 7 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 8 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

EXPEDICIÓN DE LA LEY Y PROMULGACIÓN DE LA LEY – Diferencias / VIGENCIA DE LA LEY 1878 DE 2018 - Interpretación

Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir. Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente. La Ley 4 de 1913, "sobre régimen político y municipal", es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que "La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada", esto es, "insertar la ley en el periódico oficial". No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla "cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado". Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone (...). La norma (...) alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece "a partir de la expedición" de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala. En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido. "En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial". Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión "a partir de la expedición" de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía "principiar a regir" (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley. Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 150 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 157 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 4 DE 1913 – ARTÍCULO 53 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 13

FASE DE SEGUIMIENTO DE LAS MEDIDAS TRANSITORIAS – Concepto y duración / FASE DE SEGUIMIENTO - Finaliza con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente / COORDINACIÓN ENTRE LAS AUTORIDADES DE FAMILIA – En el seguimiento de las medidas transitorias / DEFINICIÓN DE FONDO DE LA SITUACIÓN JURÍDICA DEL NIÑO, NIÑA O ADOLESCENTE – Es de competencia de la autoridad administrativa que adelanta el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos

Cuando en un proceso de restablecimiento de derechos un niño, niña o adolescente es declarado en situación de vulneración de derechos, se le impone una medida de restablecimiento que va seguida de una fase de seguimiento. En esta fase de seguimiento se vigila que la medida restablezca y proteja los derechos del niño, niña o adolescente de forma efectiva o si es necesario cambiarla, de ahí que el carácter de la medida sea transitorio, como lo estipuló el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. La norma impuso un término perentorio de 6 meses, excepcionalmente prorrogable por 6 meses más, para adelantar el seguimiento, el cual deberá finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando si procede el cierre del proceso, el reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad. (...)[L]a función de seguimiento de las medidas transitorias, impuestas al declarar a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. Estos deberán, en forma coordinada y armónica, evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y establecer cuál de las opciones enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva (reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad). Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando e imponiendo la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del PARD.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103 / LEY 1878 DE 2018 – ARTÍCULO 6 / LEY 1955 DE 2019 – ARTÍCULO 208

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS (PARD) - Pérdida de competencia de la autoridad administrativa por vencimiento de términos / JUEZ DE FAMILIA – Asume competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos cuando la autoridad administrativa la pierda / COMPETENCIA DEL JUEZ DE FAMILIA EN LOS PARD CUANDO REEMPLAZA A LA AUTORIDAD DE FAMILIA – Es de naturaleza administrativa

Ante el vencimiento de los términos para resolver las distintas fases del PARD, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer y el proceso debe ser enviado al juez de familia, quien tendrá 2 meses para concluir la actuación respectiva y deberá continuar con el trámite del proceso hasta su finalización. Así lo estipulan los artículos 100 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Así, el juez que asume el conocimiento del proceso porque la autoridad administrativa dejó vencer el término "para fallar o para resolver el recurso de reposición", conforme al artículo 100 del citado código, deberá: Definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, o resolver el recurso de reposición contra el fallo, según el caso, en un término máximo de 2 meses. Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96) y el equipo interdisciplinario, en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más. En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (cierre, reintegro al medio familiar o adoptabilidad). La determinación de alguna de estas opciones implica un cambio de medida. Por su parte, el juez que asume la competencia del proceso cuando el niño ya ha sido declarado en situación de vulneración de derechos y la autoridad administrativa deja vencer el término del seguimiento, incluida la prórroga de haberla, sin "resolver de fondo la situación jurídica" del niño, niña o adolescente, conforme al artículo 103, deberá: Definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (cierre, reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses. Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento. (...) Entonces, es claro que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud a que está en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO100 / LEY 1098 DE 2006 – ARTÍCULO 103

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia para conocer de los trámites relacionados con el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 29 de octubre de 2019, Rad. 11001-03-06-000-2019-00104-00(C), C.P. Germán Alberto Bula Escobar

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR

Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 11001-03-06-000-2019-00139-00(C)

Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR (ICBF) - REGIONAL CALDAS - DEFENSORÍA DE FAMILIA CENTRO ZONAL MANIZALES DOS

Asunto: Autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de una adolescente, declarando la adoptabilidad, como resultado del trámite de seguimiento de las medidas de restablecimiento.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de su función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

ANTECEDENTES

De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se resumen los antecedentes así:

El 29 de diciembre de 2016, la Comisaría Primera de Familia de Manizales puso a disposición del ICBF a la adolescente E.Y.M.R[1] porque se encontraba ejerciendo mendicidad en compañía de su hijo de 3 meses de nacido.

Mediante Auto núm. 3419 del 30 de diciembre de 2016, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF (Regional Caldas) abrió una investigación administrativa de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente E.Y.M.R. En el citado auto se dispuso, como medida provisional de restablecimiento de derechos, la atención especializada en la modalidad internado para madres gestantes y lactantes (folios 13 al 17).

Mediante Resolución núm. 775 del 27 de abril del 2017, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos declaró a la adolescente en estado de vulneración de derechos y, como medida de restablecimiento, ratificó la ubicación en el programa de atención especializada en la modalidad de internado para madres gestantes y lactantes (folios 82 al 92).

El 5 de julio de 2018, mediante Resolución núm. 2300, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos prorrogó el término de seguimiento de la medida de restablecimiento tomada en favor de la adolescente E.Y.M.R «a partir del 9 de julio de 2018», de conformidad con la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (folios 132 y 133).

El 26 de febrero de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos remitió a los Juzgados de Familia del Circuito de Manizales (reparto) «la historia de atención correspondiente a la adolescente de la referencia, por nulidad [...]», en tanto «en el auto de apertura de investigación se omitió la notificación del señor MARIO MOSQUERA ORTIZ, progenitor de la adolescente y tampoco se realizó la publicación de la fotografía de E.Y.M.R en el espacio de televisión "me conoces"».

Señaló que le había precluido el término para subsanar la actuación, y que, además, no fue posible establecer si la adolescente pertenecía a una comunidad indígena para la articulación del asunto con la autoridad tradicional, de ser el caso (folio 184 y 185).

En Auto núm. 437 del 7 de marzo de 2019, el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales resolvió «AVOCAR el conocimiento de las diligencias administrativas adelantadas por el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, en favor de la menor [...] y, en consecuencia, DAR APERTURA al proceso administrativo de restablecimiento de derechos a su favor». Argumentó:

No obstante lo indicado referente a las posibles nulidades existentes, del estudio del expediente se desprende que operó la figura de la pérdida de competencia por parte de esa Defensoría, habida cuenta que al proferirse la resolución 2300 del 05 de julio de 2018, por medio de la cual se prorrogó a partir del 09 de julio de 2018 "el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y el seguimiento a la medida de protección" en favor de la adolescente (folios 132 al 133), se omitió determinar si procedía el cierre del proceso en caso de haberse superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar, si estando institucionalizada, la familia contaba con condiciones para garantizarlos o, la declaratoria de adoptabilidad si del seguimiento se establecía que la familia no cuenta con los medios para ello, de conformidad con el artículo 6, último inciso de la Ley 1878 del 2018.

[...]

Así las cosas, en atención al interés superior de la adolescente [E.Y.M.R], se AVOCARÁ por pérdida de competencia, conforme al artículo 119, numeral 4 del Código de infancia y adolescencia y no se le dará trámite a la nulidad argumentada por la Defensoría de Familia, por lo indicado.

Además, ordenó ratificar la medida de protección de ubicación en programa de atención especializada en la modalidad de internado para madres gestantes y lactantes; publicar la fotografía de la adolescente en el espacio de televisión del ICBF «me conoces»; oficiar al Ministerio del Interior para que certificara si la adolescente pertenecía a un grupo étnico; notificar el auto a la adolescente y a sus progenitores[2], y tener como pruebas un listado de los informes y entrevistas que obraban en el expediente (folios 187 al 189).

El 14 de marzo del 2019, mediante comunicación OFI19-7424-DAI-2200, el Ministerio del Interior allegó escrito en el que indicó que ni la adolescente E.Y.M.R, ni sus padres se encontraban registrados en los censos de las comunidades y resguardos indígenas del país, según el Sistema de Información Indígena de Colombia (SIIC) (folios 202 y 203).

Mediante providencia núm. 046 del 26 de abril del 2019, el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales declaró, nuevamente, en situación de vulneración de derechos a la adolescente y, como medida de restablecimiento de derechos, confirmó la ubicación en programa de atención especializada en la modalidad de internado para madres gestantes y lactantes.

Igualmente, resolvió «DISPONER por parte del Instituto Colombiano del Bienestar Familiar, el seguimiento a la medida de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente [E.Y.M.R] por el término de seis (06) meses, conforme lo establece el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018», y la devolución de las diligencias al ICBF (folios 210 al 214).

El 27 de mayo de 2019, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF Regional Caldas recibió las diligencias y dispuso, «teniendo en cuenta que se debe resolver de fondo el PARD», citar a diligencia de entrevista a la adolescente E.Y.M.R (folio 226). La entrevista se llevó a cabo el 5 de junio de 2019 (folio 227).

El 11 de junio de 2019, mediante oficio S-06340, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos envió la historia de atención de la adolescente E.Y.M.R al Juzgado Séptimo de Familia de Manizales para «resolver de fondo la situación jurídica. Teniendo en cuenta que el día 05 de junio hogaño la adolescente manifestó en entrevista que no contaba con red extensa que pudiera hacerse cargo de su cuidado» (folio 228).

En providencia núm. 1250 del 17 de junio del 2019, el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales envió el asunto al coordinador del Centro Zonal Dos del ICBF Regional Caldas y señaló:

Dentro de este contexto, se observa que la actuación del Juzgado, -la cual asumió, se reitera, por pérdida de competencia de la Defensoría de Familia, culminó con decisión de fondo, como ya se indicó. Por lo tanto, si como se menciona en el oficio S-06340, la joven [M.R], expuso que no contaba con la red extensa que se hiciera cargo de su cuidado, es el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar quien debe iniciar la investigación correspondiente, establecer si se encuentran vulnerados sus derechos y tomar las medidas para restablecerlos, resultando totalmente equivocado pretender que por haber avocado el conocimiento de unas diligencias por pérdida de competencia, quede radicada la misma en dicho despacho de manera indefinida (folios 229 al 231).

El 22 de julio de 2019, mediante Auto núm. 3002, la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos (ICBF) (Regional Caldas) planteó, ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conflicto de competencias negativo entre esa dependencia y el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales. Se recibió en el Consejo de Estado el 24 de julio de 2019 (folios 234 al 238).

ACTUACIÓN PROCESAL

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de 5 días con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 241).

Consta que se informó sobre el presente conflicto al Juzgado Séptimo de Familia de Manizales; a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF (Regional Caldas), y a los terceros interesados: E.J.R.M. (madre de la adolescente) y M.M.O. (padre de la adolescente) (folio 246).

Obra también la constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que durante la fijación del edicto se recibieron alegatos del Juzgado Séptimo de Familia de Manizales y de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF (Regional Caldas) (folio 236).

ARGUMENTOS DE LAS PARTES

De la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF (Regional Caldas)

La defensora hizo un recuento de los hechos y resaltó que cuando envió el proceso al Juzgado de Familia, el 26 de febrero de 2019, fue porque al revisar el trámite para adelantar la declaratoria de adoptabilidad, que a su parecer es lo que correspondía, vislumbró que hubo fallas al debido proceso y ya habían precluido los términos para subsanarlo, de acuerdo con el artículo 4 de la Ley 1878 de 2018.

Argumentó que, en el presente caso, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Manizales debió «decidir de fondo» con la declaración de la adolescente en situación de adoptabilidad porque encontró, en las pruebas valoradas, que los progenitores de la adolescente no tenían las condiciones para hacerse cargo de ella, y que la adolescente tampoco contaba con una red extensa que pudiera responsabilizarse.

Explicó que era la juez de familia la funcionaria encargada de dictar la decisión de fondo para cumplir con la función, excepcional y transitoria, por pérdida de competencia de la defensoría de familia, y que era equívoco pretender que debiera iniciarse una nueva actuación administrativa sin haber concluido la presente, más cuando el mismo juzgado [nuevamente] declaró en situación de vulneración de derechos a la adolescente por no contar con familia garante de derechos.

Recordó que de acuerdo al inciso 5 del artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, en ningún caso el PARD con el seguimiento podrá exceder los 18 meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa y hasta la declaratoria de adoptabilidad o el reintegro del niño, niña o adolescente a su medio familiar.

Por último, realizó una «solicitud urgente» para conocer cuál es la autoridad que debe modificar la medida mientras se soluciona el conflicto de competencias, en tanto es necesario hacer un cambio de la misma.

Del Juzgado Séptimo de Familia de Manizales

La juez séptima de familia de Manizales señaló que cuando la Defensoría de Familia advirtió hechos constitutivos de causales de nulidad dentro del trámite adelantado, el juzgado dictó auto de apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos, el 7 de marzo del 2019. Que dicho proceso «culminó con sentencia, con decisión de fondo adiada el 26 de abril, número 046, en la cual se declaró a la joven [M.R] en vulneración de derechos y se adoptó como medida de restablecimiento su ubicación en el programa especializado [...], siendo importante señalar que esta medida fue impuesta también por la misma Defensora de Familia en el trámite administrativo».

Indicó que el trámite se encontraba culminado y la competencia no había quedado radicada indefinidamente en el juzgado. Añadió:

Ante lo expuesto, este despacho no encuentra explicación a la confusión de la Defensora de Familia, al reiterar que las diligencias las remitió para que se "resolviera de fondo", como si la sentencia proferida no fuera precisamente eso, valga la redundancia, una resolución judicial definitiva que puso fin al caso sometido a conocimiento.

Por lo expuesto se establece que hasta aquí llegó la actuación del despacho; luego, si dicha funcionaria le recibió una declaración a la adolescente, concluyendo ella que se dan los presupuestos para declararla en situación de adoptabilidad, debe dar apertura a una nueva investigación y como autoridad competente (artículo 79 Ley de infancia), adoptar dicha medida de protección, si así lo considera (artículo 61).

Finalmente, señaló que es evidente que el reproche de la defensoría al juzgado fue porque no se declaró a la adolescente en situación de adoptabilidad, que esa conducta iba en contravía de la independencia y autonomía de los jueces, y que no era a través de un conflicto negativo de competencias como la defensoría podía cuestionar un fallo judicial que se encontraba en firme.

CONSIDERACIONES

1. Competencia

 Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal

El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños y las niñas, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y a proteger a los niños, niñas y adolescentes para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos[3]. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia.

La protección integral de los niños, niñas y adolescentes comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior de los niños, niñas y adolescentes.

Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia, (Ley 1098 de 2006) que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento [...]» (artículo 2).

En el Libro Primero del citado Código se regulan un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de esos derechos, integrado por varias fases o etapas.

Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados». Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado en su conjunto.

A partir del artículo 52, el Código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites a través de los cuales deben las autoridades administrativas hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes.

La Ley 1878 de 2018[5] introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), de las cuales se destacan:

El artículo 1 de la referida ley modificó el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006 para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos del niño, niña o adolescente «En todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, fija un plazo máximo de 10 días para la verificación cuando el niño, niña o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente.

El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero conforme al cual, los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6, modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006 para precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma Ley 1098, y para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción.

La Ley 1955 de 2019[6], modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018. De esta norma destaca la Sala:

El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos».

El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños, niñas y adolescentes. El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo.

El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones que están comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, a las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-. La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, podrá prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio.

El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006.

El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, a través de un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa. Este se desarrolla a través de tres fases o etapas: (i) la verificación de los derechos (art. 52, modificado por art 1 de Ley 1878); (ii) el procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los arts. 3 y 4 Ley 1878) que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección; y (iii) el seguimiento a esas medidas transitorias (art. 103, modificado por el art. 6 de la Ley 1878 de 2018 y el art 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño, niña o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva), y a cerrar el proceso de protección.

El análisis sobre la competencia de la Sala

Dentro del marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer una revisión de las normas legales, con base en lo cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado y fundamentará la decisión que corresponda.

La enunciada revisión comprende: a) la competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) la posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) la vigencia de la Ley 1878 de 2018; e) las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878; y f) la competencia de la Sala en el caso concreto.

Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual:

Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.

De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.

[...].

En este mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente:

[...].

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

[...].

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.  

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículo 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, sin perjuicio de la jurisdicción territorial del juez de familia, como se explicará adelante.

La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso)

Dispone la norma en cita:

Artículo 21. Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: [...].

16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía.

Del análisis de la norma transcrita, la Sala concluyó que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas, ya que si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resultó opuesta o incompatible con lo dispuesto para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3, del CPACA.

Por lo anterior, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia.

Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse.

El alcance del parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por la Ley 1098 de 2006

La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará: (i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), (ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, y (iii) los trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad.

Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018

El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual:

En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta.

En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve:

Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto.

Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas.

Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente.

Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos[7] del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006).

Por lo que, en tanto el artículo 3 de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que, debe entenderse que el parágrafo del artículo 3 de la Ley 1878 cobija ambos artículos.

Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Lo anterior, sin perjuicio de que por cambios de lugar de domicilio del niño, niña o adolescente se llegaren a exceder las limitaciones de jurisdicción territorial del juez de familia, caso en el cual la competencia recaería en el tribunal de lo contencioso administrativo respectivo o en la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, según el caso.

Los trámites de seguimiento y modificación de medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208.

Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, niñas y adolescentes, debe la Sala hacer las siguientes observaciones:

El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «El seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone:

Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas. La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación.

El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno.

En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic).

El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses. Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia.

Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término.

Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión. (Subrayamos).

Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento:

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, niña o adolescente, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala[8] tal declaratoria también corresponde al juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa por haber operado la pérdida de competencia.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizada en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. A la fecha, dicho mecanismo no se ha reglamentado.

Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia.

La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF. En ejercicio de dicha función, les corresponde (i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y (ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva.

Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 1998[9] y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011).

En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 2007, compilado en el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015[10], contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y del coordinador del Centro Zonal del ICBF en el trámite del seguimiento y le estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Trámites sobre custodias, visitas, alimentos y declaratoria de adoptabilidad

Respecto de los trámites sobre custodia, visitas y alimentos, destaca la Sala:

El artículo 31 de la Ley 640 de 2001[11] asigna competencia a los defensores de familia y a los comisarios de familia para adelantar conciliaciones extrajudiciales en diversos asuntos de familia, entre ellos, la custodia y cuidado personal, visita y protección legal de los niños, niñas y adolescentes y la fijación de la cuota alimentaria.

El artículo 1 de la Ley 1878 de 2018, al modificar el artículo 52 de la Ley 1098 de 2006, para precisar el trámite de «verificación de la garantía de derechos», adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual «Si dentro de la verificación de la garantía de derechos se determina que es un asunto susceptible de conciliación, se tramitará conforme la ley vigente en esta materia; [...]». En criterio de la Sala, esta norma remite a las reglas legales sobre la conciliación y no al asunto conciliable[12].

Advierte la Sala que como las normas en cita no contemplan disposiciones especiales en materia de conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite administrativo de estas actuaciones especiales, por lo que la Sala continúa con la función de dirimir los que le sean propuestos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.

Igualmente, en lo que respecta a la denominada «declaratoria de adoptabilidad»: los artículos 7 y 8 de la Ley 1878 de 2018, modificatorios de los artículos 107 y 108 de la Ley 1098 de 2006, tampoco se refieren a eventuales conflictos de competencias administrativas, por lo que la Sala entiende que, de presentarse, serán de su competencia.

La vigencia de la Ley 1878 de 2018

Corresponde al Congreso de la República hacer las leyes (artículos 150 y 157 de la C.P.), de lo cual se sigue que puede disponer el momento en el cual comenzarán a regir. Por regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diferente[13].

La Ley 4 de 1913, «sobre régimen político y municipal», es plenamente concordante con la normativa constitucional, al disponer que «La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada», esto es, «insertar la ley en el periódico oficial».

No obstante, el artículo 53 de la misma Ley 4 de 1913 establece una excepción a dicha regla «cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado».

Si bien la Ley 1878 de 2018 no estableció una norma precisa relativa a su vigencia, por lo que, en principio, resultaría aplicable la regla general del artículo 52 de la Ley 4, el intérprete no puede pasar por alto que el artículo 13 de la Ley 1878 dispone:

Artículo 13. Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación:

Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme con la legislación vigente al momento de su apertura. Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley.

Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley. (Se subraya).

La norma transcrita alude a la vigencia de la Ley 1878 para hacer un corte respecto de los procesos en curso y fijar las reglas de tránsito de legislación, momento que acaece «a partir de la expedición» de esa ley. La manera ambigua y anti-técnica como la ley alude a dos asuntos de capital importancia (la vigencia de la ley y las normas de transición), ameritan que sean dilucidados por la Sala.

En cuanto a lo primero, debe decirse que la expedición de la ley no coincide con el momento de su vigencia. La expedición se refiere a la formulación de la materia normativa y la promulgación alude a la publicidad de dicho contenido[14]. «En consecuencia, la ley o el acto, aunque se conforman en el momento de su expedición, sólo producen efectos jurídicos desde su promulgación en el Diario Oficial».

Por consiguiente, si se le da un efecto útil al artículo 13 de la Ley 1878 de 2018, en el sentido de que la expresión «a partir de la expedición»[16] de esa ley debe entenderse como el inicio de su vigencia, esto es, que el legislador fijó la fecha de su promulgación como el día en que debía «principiar a regir» (art. 53, Ley 4 de 1913), necesariamente deberá concluirse que si la Ley 1878 fue publicada en el Diario Oficial 50.471 del 9 de enero de 2018, esta comenzó a regir en esa fecha, y, por lo mismo, desde ese momento comienza a regular las situaciones por ella previstas, en lo que se conoce como efecto general inmediato de la ley.

Así las cosas, a los procesos administrativos de restablecimiento de derechos que se inicien a partir del 9 de enero de 2018 se les aplicará, en su integridad, la Ley 1878 de 2018, incluida la regla especial de definición de los conflictos de competencia asignada por el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 1878 de 2018 al juez de familia.

Dilucidado lo anterior, corresponde analizar las reglas de tránsito de legislación dispuestas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018 para las actuaciones en curso el 9 de enero de 2018.

Las reglas de transición previstas en el artículo 13 de la Ley 1878 de 2018

Como ya se indicó, las reglas especiales de tránsito legislativo contenidas en el artículo 13 antes transcrito se refieren expresamente a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es a aquellos, en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original). Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos:

Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva.

En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas».

En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada.

La competencia de la Sala en el caso concreto

El proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente E.Y.R.M se inició mediante Auto núm. 437 del 7 de marzo de 2019, y la definición de la situación jurídica se dio mediante fallo núm. 046 del 26 de abril del 2019[17]. Ambas actuaciones fueron realizadas por el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales.

El proceso administrativo de restablecimiento de derechos se adelantó bajo la Ley 1878 de 2018, que entró en vigencia el 9 de enero de 2018.

Como el presente asunto se refiere a la definición de la autoridad competente para para definir de fondo la situación jurídica de una adolescente, declarándola en situación de adoptabilidad, como resultado de la fase de seguimiento, trámite sobre el que la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto.

Sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se tiene:

Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre dos autoridades del orden nacional: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos de la Regional Caldas, y el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales, autoridad pública nacional territorialmente desconcentrada[19] e integrante de la Jurisdicción Ordinara de la Rama Judicial del Poder Público, conforme lo establece la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia (Ley 270 de 1996).

Ambas autoridades negaron tener competencia para conocer del asunto de la referencia.

El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa porque corresponde definir de fondo la situación jurídica de una adolescente.

Además, la Sala tiene la competencia a prevención en asuntos de familia, según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP.

En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia dentro de actuaciones administrativas, y se está ante un asunto de cambio de medida en la fase de seguimiento, conforme a la Ley 1878 de 2018.

Términos legales

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena:

Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del CPACA para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

A partir del 30 de junio de 2015, fecha de promulgación y entrada en vigencia de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015, la remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 14 de la misma Ley 1755 en armonía con el artículo 21 ibídem.

La interpretación armónica de los artículos 2 y 34[20] del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general.

Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

Aclaración previa

El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia.

Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia, se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente.

Problema jurídico

Corresponde a la Sala definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la situación jurídica de la adolescente E.Y.M.R, declarando la adoptabilidad, como consecuencia del trámite de seguimiento, conforme a la Ley 1878 de 2018, que modificó el Código de la Infancia y la Adolescencia.

Para resolverlo la Sala se referirá a (i) la definición de fondo de la situación jurídica de un niño, niña o adolescente, como resultado de la fase de seguimiento de la medida transitoria, conforme al artículo 103 del Código de la infancia y la adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019; (ii) la competencia del juez de familia para adelantar un proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de un niño, niña o adolescente, por pérdida de competencia de la autoridad administrativa; (iii) la naturaleza de la competencia del juez de familia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos cuando reemplaza a la autoridad administrativa; y (iv) el caso concreto.

Análisis de la normativa aplicable

Definición de fondo de la situación jurídica de un niño, niña o adolescente, como resultado de la fase de seguimiento de la medida transitoria, conforme al artículo 103 del Código de la infancia y la adolescencia, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019

Cuando en un proceso de restablecimiento de derechos un niño, niña o adolescente es declarado en situación de vulneración de derechos, se le impone una medida de restablecimiento que va seguida de una fase de seguimiento. En esta fase de seguimiento se vigila que la medida restablezca y proteja los derechos del niño, niña o adolescente de forma efectiva o si es necesario cambiarla, de ahí que el carácter de la medida sea transitorio, como lo estipuló el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia.

La norma impuso un término perentorio de 6 meses, excepcionalmente prorrogable por 6 meses más, para adelantar el seguimiento, el cual deberá finalizar con la definición de fondo de la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando si procede el cierre del proceso[21], el reintegro al medio familiar[22] o la declaratoria de adoptabilidad.

Como se expuso en el acápite de competencia, la función de seguimiento de las medidas transitorias, impuestas al declarar a un niño, niña o adolescente en situación de vulneración de derechos, está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

Estos deberán, en forma coordinada y armónica, evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y establecer cuál de las opciones enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva (reintegro al medio familiar o la declaratoria de adoptabilidad).

Sin embargo, aunque el seguimiento se realiza de forma coordinada, la autoridad que debe definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando e imponiendo la medida de restablecimiento definitiva, es la autoridad administrativa que tiene la competencia del PARD.

Esto guarda concordancia con la regla del artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia según la cual, quien puede modificar las medidas de restablecimiento es «[L]a autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso».

Por regla general, esta autoridad sería el defensor o comisario de familia, y, cuando estos hayan perdido competencia, lo sería el juez de familia.

Competencia del juez de familia para adelantar un proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de un niño, niña o adolescente, por pérdida de competencia de la autoridad administrativa

Ante el vencimiento de los términos para resolver las distintas fases del PARD, la autoridad administrativa pierde competencia para conocer y el proceso debe ser enviado al juez de familia, quien tendrá 2 meses para concluir la actuación respectiva y deberá continuar con el trámite del proceso hasta su finalización. Así lo estipulan los artículos 100 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia.

Así, el juez que asume el conocimiento del proceso porque la autoridad administrativa dejó vencer el término «para fallar o para resolver el recurso de reposición», conforme al artículo 100 del citado código, deberá:

Definir la situación jurídica del niño, niña o adolescente declarándolo en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad, o resolver el recurso de reposición contra el fallo, según el caso, en un término máximo de 2 meses.

Posteriormente, debe adelantar la fase de seguimiento, en coordinación con el coordinador zonal (artículo 96) y el equipo interdisciplinario, en un término de 6 meses, prorrogables por 6 meses más.

En la fase del seguimiento, deberá definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente, determinando cuál de las opciones de la norma procede (cierre, reintegro al medio familiar o adoptabilidad). La determinación de alguna de estas opciones implica un cambio de medida.

Por su parte, el juez que asume la competencia del proceso cuando el niño ya ha sido declarado en situación de vulneración de derechos y la autoridad administrativa deja vencer el término del seguimiento, incluida la prórroga de haberla, sin «resolver de fondo la situación jurídica» del niño, niña o adolescente, conforme al artículo 103, deberá:

1. Definir de fondo la situación jurídica del niño, niña o adolescente determinando cuál de las opciones de la norma procede (cierre, reintegro al medio familiar o adoptabilidad), en un término máximo de 2 meses. Esta definición de fondo implica cambiar la medida de restablecimiento.

La naturaleza de la competencia del juez de familia en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos cuando reemplaza a la autoridad administrativa

El numeral 4 del artículo 119 del Código de la Infancia y la Adolescencia le atribuye al juez de familia la competencia en única instancia para «resolver sobre el restablecimiento de derechos cuando el defensor o el Comisario de Familia haya perdido competencia». A su vez, el artículo 120 del mismo Código otorga competencia al juez civil o promiscuo municipal para conocer de los asuntos «que la presente ley atribuye al juez de familia, en única instancia en los lugares donde no exista este».

Esta potestad, otorgada a los jueces a raíz de la pérdida de competencia de la autoridad administrativa, es de naturaleza administrativa y no jurisdiccional. Así lo ha manifestado esta Sala al declarar, sobre el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia:

[...] debe tenerse en cuenta que la atribución otorgada al juez por la norma que se comenta no es general y permanente, sino excepcional y transitoria, con el fin de cumplir una función que debía ejercer una autoridad administrativa, esto es, la defensoría de familia o la comisaría de familia, pero que, al no ejercerla oportuna y diligentemente, dentro del término previsto en la ley (4 meses), se traslada al juez, con la consiguiente pérdida de competencia por parte de aquellas autoridades.

En esa medida, lo que se presenta en este caso es una excepción al reparto general de competencias que hace la Constitución y la ley, pues el legislador le ha otorgado a una autoridad judicial el cumplimiento de una función administrativa, que debe cumplir de manera supletoria, ante la inactividad de las autoridades administrativas, pero únicamente con el fin de culminar el procedimiento y adoptar las medidas de restablecimiento de derechos a que haya lugar. Esta pérdida de competencia para resolver el procedimiento de restablecimiento de derechos, representa, a su vez, una especie de sanción para las autoridades administrativas incumplidas y una medida de protección para los niños, niñas y adolescentes, que busca evitar dilaciones injustificadas que atenten o pongan en peligro sus derechos y garantías[24].

Entonces, es claro que la naturaleza administrativa de la actuación del juez se da en virtud a que está en reemplazo de la autoridad administrativa cuando esta última pierde la competencia.

Caso concreto

Resumen de los hechos:

Conocimiento de los hechos	29 de diciembre de 2016
Providencia de apertura de investigación por parte de la Defensoría de Familia	30 de diciembre de 2016
Resolución con medida transitoria, conforme al artículo 100 del Código, de la Defensoría de Familia	27 de abril de 2017
Entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018	9 de enero de 2018
Remisión del proceso al juez por nulidad	26 de febrero de 2019
Auto de apertura del PARD por parte del juez	7 de marzo de 2019
Declaración en situación de vulneración de derechos por parte del juez	26 de abril de 2019
Recepción de las diligencias por la Defensoría de Familia para adelantar seguimiento	27 de mayo de 2019
Definición de declaratoria de adoptabilidad como medida que procede, por parte de la Defensoría de Familia	11 de julio de 2019
Recepción del conflicto de competencias en la Sala de Consulta	24 de julio de 2019

El Juzgado Séptimo de Familia de Manizales inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la adolescente E.Y.M.R el 7 de marzo de 2019; el 26 de abril del 2019, definió la situación jurídica al declararla en situación de vulneración de derechos y, como medida de restablecimiento de derechos, confirmó la ubicación en el programa de atención especializada en la modalidad de internado para madres gestantes y lactantes.

El inicio de un PARD por parte del juzgado supuso dejar sin efecto el adelantado por la Defensoría de Familia del Centro Zonal Manizales Dos del ICBF (Regional Caldas), entre el 30 de diciembre de 2016 y el 26 de abril del 2017, el cual fue remitido por la defensoría al tener irregularidades que no podía subsanar.

Aclara la Sala que la juez, al iniciar el nuevo PARD, debió clarificar las razones por las que ordenó, nuevamente, «DAR APERTURA al proceso administrativo de restablecimiento de derechos», y no referirse solamente a la pérdida de competencia de la defensoría por el vencimiento de los términos.

Así las cosas, en el presente caso, el proceso administrativo de restablecimiento de derechos se adelantó bajo la Ley 1878 de 2018. La medida de restablecimiento la impuso el Juzgado el 26 de abril del 2019, mediante providencia núm. 046.

El seguimiento de esta medida estaba en cabeza del Juzgado Séptimo de Familia de Manizales, en coordinación con el coordinador del Centro Zonal de Manizales Dos (ICBF) (Regional Caldas) y el equipo interdisciplinario de la Defensoría.

Como resultado del seguimiento, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Manizales Dos, el 11 de junio de 2018, manifestó que procedía declarar a la adolescente en situación de adoptabilidad porque «no contaba con red extensa que pudiera hacerse cargo de su cuidado».

Sobre el particular, la Sala debe anotar que el seguimiento de las medidas es coordinado entre las autoridades administrativas y el juez debe apoyarse necesariamente en el equipo interdisciplinario de la Defensoría para realizar el seguimiento, pero que no es necesario el envío del expediente al ICBF porque el juez conserva la competencia del proceso administrativo de restablecimiento de derechos.

Así, la autoridad que tiene la competencia del proceso es el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales, quien la adquirió desde el 7 de marzo de 2019. Por lo tanto, es este quien debe definir de fondo la situación jurídica de la adolescente con el cambio de medida, ya sea con la declaratoria de adoptabilidad, como le sugirió la Defensoría de Familia en virtud de las diligencias adelantadas por su equipo interdisciplinario, o con el reintegro al medio familiar.

Por lo anterior, la competencia para cambiar la medida impuesta y definir de fondo la situación jurídica de la adolescente E.Y.M.R. es del Juzgado Séptimo de Familia de Manizales.

Finalmente, del expediente se observa que las autoridades administrativas en conocimiento de los procesos de restablecimiento de derechos usan de forma regular los nombres completos de los niños, niñas y adolescentes, por lo que se solicita que en adelante se utilicen solo las iniciales, con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad.

Por lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado

RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente al Juzgado Séptimo de Familia de Manizales para resolver de fondo la situación jurídica de la adolescente E.Y.M.R.

SEGUNDO: ENVIAR el expediente Juzgado Séptimo de Familia de Manizales para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Manizales Dos del ICBF (Regional Caldas), al Juzgado Séptimo de Familia de Manizales (Caldas), a la adolescente E.Y.M.R, a la señora E.J.R.M. (madre de la adolescente) y al señor M.M.O. (padre de la adolescente).

CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA).

QUINTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE

      ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ                         ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

            Presidente de la Sala                                       Consejero de Estado

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR                   ÁLVARO NAMÉN VARGAS

              Consejero de Estado                                         Consejero de Estado

MAGDA CRISTINA CASTAÑEDA PARRA

Secretaria ad hoc de la Sala

[1] Por tratarse de un menor de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares.

[2] A la señora E.J.R.M. (madre) por medio de comisión a la Comisaría de Familia de Puerto Lleras, y al señor M.M.R. (padre) por aviso que obra a folio 194.

[3] Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010.

[4] La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991).

[5] Ley 1878 de 2018 (enero 9), «Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones».

[6] Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. "Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad"». Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019.

[7] Confrontar artículo 2, Ley 1437 de 2011.

[8] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Reiterada en decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017 y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, entre otras.

[9] Ley 489 de 1998 (diciembre 29), «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.»

[10] Decreto 4840 de 2007 (diciembre 17) «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006».

[11] Ley 640 de 2001 (enero 5) «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones.»

[12] Al respecto, ver concepto 98 del 18 de agosto de 2017 de la Oficina Jurídica Nacional del ICBF. Fuente: Archivo interno entidad emisora> ASUNTO: Respuesta a la solicitud de concepto radicado con S1M 1760938077 de 07/07/2017, referente a conciliaciones hechas por Defensores de Familia.

[13] Sobre el particular, ver sentencia C-215 de 1999 de la Corte Constitucional.

[14] Artículo 119 de la Ley 489 de 1998: «Publicación en el Diario Oficial».

[15] Corte Constitucional. Sentencia C-306 de 1996, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz.

[16] Con respecto a la expresión «a partir de», la doctrina de la Sala vertida en el Concepto 2360 de 2017, teniendo como base lo dispuesto por el Diccionario de la Lengua Española, significa «[t]Omar un hecho, una fecha o cualquier otro antecedente como base para un razonamiento o cómputo» (subrayas añadidas).

[17] Providencia núm. 046 del 26 de abril del 2019, en la que el Juzgado Séptimo de Familia de Manizales declaró en situación de vulneración de derechos a la adolescente y, como medida de restablecimiento de derechos, confirmó la ubicación en programa de atención especializada en la modalidad de internado para madres gestantes y lactantes.

[18] El PARD adelantado por la Defensoría de Familia estaba viciado por irregularidades procesales, por lo que el Juzgado inició uno nuevo. Se explica con detalle en el caso concreto.

[19] La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada.

[20] Ley 1437 de 2011, artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos estos se les dará el nombre de autoridades. / Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. / Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.// Artículo 34: "Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Primera Parte del Código.

[21] Cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos.

[22] Cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos.

[23] Cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

[24] Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016. Consejero Ponente: Álvaro Namén Vargas.