CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Valle del Cauca, Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Centro, Santiago de Cali y la Comisaría de Familia de Terrón Colorado, Santiago de Cali / RESTABLECIMIENTO DE DERECHOS DEL MENOR - La ley determina la competencia en consideración a las circunstancias de tiempo modo y lugar en que se produce la vulneración del derecho / DEFENSOR DE FAMILIA - La ley le asigna una responsabilidad genérica de prevención, protección, garantía y restablecimiento de los derechos / COMISARIO DE FAMILIA - Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar
El conflicto de competencias se plantea dentro del procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de una niña que, presuntamente, fue víctima de abuso sexual por el entonces compañero de la madre, hechos que de acuerdo con lo dicho por la madre y la niña, ocurrieron siempre al interior de la vivienda que compartían. La circunstancia de que los presuntos abusos sexuales hubieran ocurrido bajo el mismo techo que compartían la niña, la madre de ella, y el compañero de la madre que es el indiciado, configura una de las hipótesis incorporadas en las definiciones legales de la violencia intrafamiliar y del maltrato infantil. En efecto, de acuerdo con el artículo 18 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el “derecho a la integridad personal” de los niños, las niñas y los adolescentes debe ser protegido “contra todas las acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico”. Aun cuando el Código de la Infancia y la Adolescencia no define la violencia intrafamiliar, este concepto aparece suficientemente descrito en el artículo 4° de la ley 294 de 1996, junto con las modificaciones introducidas por el artículo 1° de la ley 575 de 2000 y el artículo 16 de la ley 1257 de 2008. Así pues, en este caso encuentra la Sala que los hechos de que dan noticia las diligencias recibidas conducen a reiterar las razones jurídicas que radican la competencia en las Comisarías de Familia, razones que se sintetizan así: a. La ley 1098 de 2006 hace responsable al Estado “en su conjunto” del restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, cuando estén amenazados o hayan sido vulnerados, y en sus artículos 82 y 86 precisa las competencias en dos autoridades, el Defensor de Familia y el Comisario de Familia. El decreto 4840 de 2007, reglamentario de varios artículos del Código de la Infancia y la Adolescencia, entre ellos los artículos 82 y 86 relativos a las competencias de los Defensores y de los Comisarios de Familia, es explícito en establecer la violencia intrafamiliar como el elemento diferenciador de esas competencias. Las conductas sexuales abusivas contra la niña conforme aparecen narradas en los documentos que integran el expediente conocido por la Sala, configuran violencia intrafamiliar y maltrato infantil. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de competencias planteado entre el Defensor de Familia del CAIVAS adscrito al Centro Zonal Centro, en Santiago de Cali, dependencia de la Regional Valle del Cauca del Instituto de Bienestar Familiar y la Comisaria de Familia de Terrón Colorado, Santiago de Cali, declarando competente a esta última autoridad administrativa. Recuerda la Sala que la ley 294 de 1996, por la cual se reglamenta el artículo 42 de la Constitución Política, fue expedida con el objeto de prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar para asegurar la armonía y la unidad de la familia, entendida ésta como el grupo formado por el padre, la madre, los ascendientes y descendientes y todas las demás personas que integren la unidad doméstica (Arts. 1° y 2°). Esta ley y sus normas modificatorias regulan aspectos sustantivos y procedimentales para la adopción de las medidas tendientes a poner fin de manera inmediata a la violencia, la agresión o el maltrato, y solo en aras de tal inmediatez establece el término de 30 días para la procedencia de la denuncia, y a partir de esta exigencia establece términos muy cortos para las etapas procesales y la decisión. Todo lo cual es acorde con su objeto y finalidad. De otra parte el Código de la Infancia y la Adolescencia contiene los aspectos sustantivos y procedimentales bajo los cuales deben actuar las autoridades competentes para precaver, garantizar, restaurar y reparar los derechos amenazados o vulnerados de los destinatarios del código, esto es, de los niños, las niñas y los adolescentes. Así mismo contiene remisiones expresas a otros estatutos para efectos de complementar sus propias disposiciones o llenar sus vacíos. Observa la Sala que el alejamiento del presunto agresor, luego de haber protagonizado los hechos de violencia intrafamiliar que afectaron los derechos de la niña, no releva de competencia a la Comisaría de Familia, puesto que la competencia ha sido determinada por la ley en consideración a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produce la vulneración de los derechos, frente a las cuales todo acontecimiento posterior carece de relevancia.
FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 42 / CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 44 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULO 82 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULO 83 / LEY 1098 DE 2006 - ARTICULO 86 / LEY 294 DE 1996 - ARTICULO 2 / LEY 294 DE 1996 - ARTICULO 4 / DECRETO 4840 DE 2007 - ARTICULO 7 / LEY 1257 DE 2008 - ARTICULO 16 / LEY 575 DE 2000 - ARTICULO 1
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA
Bogotá, D.C., dieciocho (18) de abril de dos mil trece (2013)
Radicación número: 11001-03-06-000-2013-00195-00(C)
Actor: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR REGIONAL VALLE DEL CAUCA, DEFENSORIA DE FAMILIA ADSCRITA AL CAIVAS DEL CENTRO ZONAL CENTRO, SANTIAGO DE CALI
Demandado: COMISARIA DE FAMILIA DE TERRON COLORADO - SANTIAGO DE CALI
Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se pronuncia sobre el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Valle del Cauca, Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Centro en Santiago de Cali, y la Comisaría de Familia de Terrón Colorado de Santiago de Cali, para determinar cuál de las dos autoridades tiene la competencia para continuar conociendo del proceso de restablecimiento de los derechos de la niña L.S.O.G.
ANTECEDENTES
1. El 17 de enero de 2013, la Fiscalía VIII Seccional CAIVA de Santiago de Cali solicitó al Defensor de Familia del mismo Centro de Atención iniciar un proceso de restablecimiento de derechos de la menor L.S.O.G., remitiéndole la denuncia presentada el 5 de abril de 2012 por la madre de la menor, sobre presuntos actos de abuso sexual practicados en la niña por el entonces compañero de la denunciante, hechos ocurridos en la vivienda que compartían (Fls. 8 a 16).
2. El 21 de enero de 2013, el Defensor de Familia abrió la Historia de Atención; por Auto No. 009 de la misma fecha dispuso la apertura del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de la niña L.S.O.G., y entre las medidas adoptadas ordenó la provisional de custodia y cuidado personal designando a la madre para el efecto (Fls. 1 a7 y 26 a 28).
3. Reunidos los documentos sobre la identificación de la niña y la verificación del cumplimiento de sus derechos, el Defensor de Familia formalizó la entrega provisional de la custodia de la niña a la madre (Fls. 17 a 25); profirió el Auto No. 015 de enero 28 de 2013 en el que hizo un recuento de las diligencias adelantadas y resolvió remitirlas a la Comisaría de Familia tomando en cuenta los argumentos con base en los cuales esta Sala, en pronunciamiento del 7 de marzo de 2012, definió en cabeza de la Comisaría de Familia un conflicto de competencias en asunto similar (Fls. 41 a 46).
4. La Comisaría de Familia de Terrón Colorado de Santiago de Cali, recibió las diligencias y el 11 de febrero de 2013 decidió devolverlas, por competencia, a la Defensoría de Familia pues consideró, con fundamento en el decreto 4840 de 2007, reglamentario del Código de la Infancia y la Adolescencia, el artículo 195 de este código, y el artículo 9° de la ley 575 de 2000, que los hechos no ocurrieron en el contexto de violencia intrafamiliar, que al Defensor de Familia correspondía tomar las medidas de verificación y restablecimiento de los derechos de la menor y que habían transcurrido más de 30 días entre la ocurrencia de los hechos y la denuncia (Fl.47).
5. Por Auto No. 026 del 15 de febrero de 2013, el Defensor de Familia reiteró que los hechos “ocurrieron en el propio hogar de la víctima y fueron realizados por el padrastro... en consecuencia ocurrieron dentro de un contexto de violencia intrafamiliar...”, por lo cual en aplicación de los artículos 50, 51, 82, 86, 98 y 99 del código de la Infancia y la Adolescencia, el decreto 4840 de 2007 y los artículos 2° y 4° de la ley 294 de 1996 y 16 de la ley 1257 de 2008, la competencia era de la Comisaría de Familia. En cuanto al término de 30 días señalado en el artículo 9° de la ley 575 de 2000 adujo que debía evaluarse teniendo en cuenta que, por temor ante el agresor, los actos de abuso sexual no suelen ser denunciados cuando suceden sino posteriormente. En relación con el procedimiento manifestó que, tratándose de menores, está en el código de la Infancia y la Adolescencia por ser norma especial, como lo señalan los artículos 6° y 9° de dicho código. Finalmente, puesto que correspondía a esta Sala resolver el conflicto negativo de competencias que quedó planteado, dispuso el envío de las diligencias para tal fin.
COMPETENCIA
Ordena el inciso primero del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo:
“Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.”
Así pues, la Sala de Consulta y Servicio Civil es competente para resolver el presente conflicto negativo de competencias por cuanto una de las autoridades públicas intervinientes es nacional, a saber, la Defensoría de Familia como dependencia que es del Instituto Colombiano de Bienestar Familia. La Comisaría de Familia es una autoridad del nivel territoria, en este caso del municipio de Santiago de Cali.
Además, el procedimiento es de naturaleza administrativa porque así lo definen el artículo 99 y normas concordantes del código de la Infancia y la Adolescencia
III. TRÁMITE
Los informes de la Secretaría de esta Sala, que obran a folios 58 a 61 y 71 y 72, dan cuenta de que recibido el expediente y hecho el reparto de rigor, se informó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Regional Valle del Cauca, Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Centro en Santiago de Cali, y a la Comisaría de Familia de Terrón Colorado de Santiago de Cali; se fijó el edicto por cinco (5) días, conforme al trámite reglado en el artículo 39 del código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y se recibieron los escritos de las autoridades concernidas.
ARGUMENTOS DE LAS PARTES
1. Del Defensor de Familia
La Defensoría de Familia reitera el contenido del Auto No. 026 del 15 de febrero de 2013 y se detiene en los artículos 2°, 51, 86, 96, 99, 100 y 101 del Código de la Infancia y la Adolescencia. A continuación indica que, de acuerdo con el decreto 4840 de 2007, las competencias de las Comisarías de Familia están fijadas en el contexto de la violencia intrafamiliar, elemento que no determina las competencias de las Defensorías de Familia, y enfatiza que ambas autoridades deben aplicar el procedimiento establecido en el Código de la Infancia y la Adolescencia, tratándose de menores. Explica que como la niña “fue vulnerada en su integridad personal cuando vivía en el mismo hogar del agresor”, las circunstancias de que este haya abandonado ese hogar y haya terminado la relación con la madre de la menor no modifica el contexto de violencia intrafamiliar en el que se perpetró la vulneración de los derechos de la niña.
Finaliza invocando los pronunciamientos de esta Sala en los cuales se ha decantado la interpretación de los artículos 82 y 86 del Código de la Infancia y la Adolescencia, en el sentido de que, cuando los abusos sexuales contra menores ocurren en el ambiente familiar, forman parte del concepto de violencia intrafamiliar y la competencia para adoptar las medidas de protección por vía administrativa corresponde a las Comisarías de Familia.
2. De la Comisaría de Familia
Explica que al recibir las diligencias encontró que el Defensor de Familia había restablecido los derechos de la niña entregando su custodia a la madre, con los compromisos que ello conlleva y que la madre ya no vive con el presunto indiciado; que a esta persona le deben ser aplicadas las leyes penales, pues ya no vive bajo el mismo techo con la niña; que no encontró que la vulneración de los derechos de la niña se hubiera dado en el contexto de la violencia intrafamiliar; que como la denuncia no fue puesta dentro de los 30 días previstos en el artículo 9° de la ley 575 de 2000 tampoco podría llevarse a cabo la medida de protección inmediata que hubiera puesto fin a la violencia, maltrato o agresión; y que de acuerdo con el artículo 195 de la ley 1098 de 2009, Código de la Infancia y la Adolescencia, es al Defensor de Familia a quien compete tomar las medidas de verificación de la garantía de derechos y restablecimiento pertinentes y hacer el seguimiento respectivo.
V. CONSIDERACIONES
1. El conflicto de competencias se plantea dentro del procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de una niña que, presuntamente, fue víctima de abuso sexual por el entonces compañero de la madre, hechos que de acuerdo con lo dicho por la madre y la niña, ocurrieron siempre al interior de la vivienda que compartían (Fls. 13 – denuncia; 33 – interrogatorio a la madre; 38 – entrevista con la niña).
2. La circunstancia de que los presuntos abusos sexuales hubieran ocurrido bajo el mismo techo que compartían la niña, la madre de ella, y el compañero de la madre que es el indiciado, configura una de las hipótesis incorporadas en las definiciones legales de la violencia intrafamiliar y del maltrato infantil. En efecto, de acuerdo con el artículo 18 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el “derecho a la integridad personal” de los niños, las niñas y los adolescentes debe ser protegido “contra todas las acciones o conductas que causen muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico”. El artículo 18 en cita dice así:
...se entiende por maltrato infantil toda forma de perjuicio, castigo, humillación o abuso físico o psicológico, descuido, omisión o trato negligente, malos tratos o explotación sexual, incluidos los actos sexuales abusivos y la violación o agresión sobre el niño, la niña o el adolescente por parte de sus padres, representantes legales o cualquier persona.
3. Aun cuando el Código de la Infancia y la Adolescencia no define la violencia intrafamiliar, este concepto aparece suficientemente descrito en el artículo 4° de la ley 294 de 1996, que con las modificaciones introducidas por el artículo 1° de la ley 575 de 2000 y el artículo 16 de la ley 1257 de 2008, dispone:
Toda persona que dentro de su contexto familiar sea víctima de daño físico, psíquico, o daño a su integridad sexual, amenaza, agravio, ofensa o cualquier otra forma de agresión por parte de otro miembro del grupo familiar, podrá pedir, sin perjuicio de las denuncias penales a que hubiere lugar, al Comisario de familia del lugar donde ocurrieron los hechos y a falta de este al Juez Civil Municipal o Promiscuo Municipal, una medida de protección inmediata que ponga fin a la violencia, maltrato o agresión o evite que esta se realice cuando fuere inminente.
4. Así pues, en este caso encuentra la Sala que los hechos de que dan noticia las diligencias recibidas conducen a reiterar las razones jurídicas que radican la competencia en las Comisarías de Familia, razones que se sintetizan así:
a. La ley 1098 de 2006 hace responsable al Estado “en su conjunto” del restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, cuando estén amenazados o hayan sido vulnerados, y en sus artículos 82 y 86 precisa las competencias en dos autoridades, el Defensor de Familia y el Comisario de Familia, bajo las siguientes funciones:
Artículo 82. FUNCIONES DEL DEFENSOR DE FAMILIA. Corresponde al Defensor de Familia:
Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, los niños, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza.
Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes.
(…)
Artículo 86. FUNCIONES DEL COMISARIO DE FAMILIA. Corresponde al Comisario de Familia:
Garantizar, proteger, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar.
Atender y orientar a los niños, las niñas y los adolescentes y demás miembros del grupo familiar en el ejercicio y restablecimiento de sus derechos.
...
Recibir denuncias y tomar las medidas de protección en casos de violencia intrafamiliar.
...
...
...
Adoptar las medidas de restablecimiento de derechos en los casos de maltrato infantil y denunciar el delito.
(…)
b. El decreto 4840 de 2007, reglamentario de varios artículos del Código de la Infancia y la Adolescencia, entre ellos los artículos 82 y 86 relativos a las competencias de los Defensores y de los Comisarios de Familia, es explícito en establecer la violencia intrafamiliar como el elemento diferenciador de esas competencias. Dice el artículo 7° del mencionado decreto 4840:
Competencias del Defensor de Familia y del Comisario de Familia. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así:
El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar.
El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas y adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas…
c. Las conductas sexuales abusivas contra la niña L.S.O.G., conforme aparecen narradas en los documentos que integran el expediente conocido por la Sala, configuran violencia intrafamiliar y maltrato infantil. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de competencias planteado entre el Defensor de Familia del CAIVAS adscrito al Centro Zonal Centro, en Santiago de Cali, dependencia de la Regional Valle del Cauca del Instituto de Bienestar Familiar y la Comisaria de Familia de Terrón Colorado, Santiago de Cali, declarando competente a esta última autoridad administrativa.
5. En los pronunciamientos de la señora Comisaria de Familia que obran en el expediente se leen las siguientes apreciaciones que la Sala estima necesario comentar:
a. Afirma la Comisaria de Familia que los hechos de abuso sexual fueron denunciados tiempo después del vencimiento del término de 30 días establecido en la ley 294 de 1996, motivo por el cual su Despacho ya no podía conocer del caso.
A este respecto recuerda la Sala que la ley 294 de 1996, por la cual se reglamenta el artículo 42 de la Constitución Política, fue expedida con el objeto de prevenir, remediar y sancionar la violencia intrafamiliar para asegurar la armonía y la unidad de la familia, entendida ésta como el grupo formado por el padre, la madre, los ascendientes y descendientes y todas las demás personas que integren la unidad doméstica (Arts. 1° y 2°). Esta ley y sus normas modificatorias regulan aspectos sustantivos y procedimentales para la adopción de las medidas tendientes a poner fin de manera inmediata a la violencia, la agresión o el maltrato, y solo en aras de tal inmediatez establece el término de 30 días para la procedencia de la denuncia, y a partir de esta exigencia establece términos muy cortos para las etapas procesales y la decisión. Todo lo cual es acorde con su objeto y finalidad.
De otra parte el Código de la Infancia y la Adolescencia contiene los aspectos sustantivos y procedimentales bajo los cuales deben actuar las autoridades competentes para precaver, garantizar, restaurar y reparar los derechos amenazados o vulnerados de los destinatarios del código, esto es, de los niños, las niñas y los adolescentes. Así mismo contiene remisiones expresas a otros estatutos para efectos de complementar sus propias disposiciones o llenar sus vacíos
b. Estima también la Comisaria de Familia que en el caso concreto no existe ya peligro para la niña porque el presunto agresor dejó la vivienda que compartía con ella en su condición de compañero de la madre y también terminó esta relación, razones por las cuales el asunto no es de su competencia.
Sobre este particular observa la Sala que el alejamiento del presunto agresor, luego de haber protagonizado los hechos de violencia intrafamiliar que afectaron los derechos de la niña, no releva de competencia a la Comisaría de Familia, puesto que la competencia ha sido determinada por la ley en consideración a las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que se produce la vulneración de los derechos, frente a las cuales todo acontecimiento posterior carece de relevancia.
c. Adicionalmente estima la señora Comisaria de Familia que la competencia de la Defensoría de Familia se sustenta en el artículo 195 del Código de la Infancia y la Adolescenci.
A este argumento basta señalar que, como esta norma claramente se refiere a las facultades de los defensores de familia dentro de los procesos penales que deben iniciarse por razón de delitos cometidos contra menores, tampoco cabe considerarla para decidir el presente conflicto de competencia.
Finalmente, puesto que la Comisaria de Familia de Terrón Colorado de Santiago de Cali ha puesto de presente la posible comisión de un delito, se le hace ver que, de acuerdo con sus obligaciones legales, deberá elevar denuncia penal ante la autoridad competente.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado
RESUELVE:
PRIMERO. Declárase que la Comisaría de Familia de Terrón Colorado, en Santiago de Cali, es la autoridad administrativa competente para continuar conociendo del procedimiento administrativo de restablecimiento de los derechos de la niña L.S.O.G.
SEGUNDO. Remítase el expediente del citado procedimiento a la Comisaría de Familia de Terrón Colorado, en Santiago de Cali.
TERCERO. Comuníquese esta decisión a la Defensoría de Familia adscrita al CAIVAS del Centro Zonal Centro, en Santiago de Cali, a la Regional Valle del Cauca y a la Dirección General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, y a la Alcaldía de Santiago de Cali.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
WILLIAM ZAMBRANO CETINA
Presidente de la Sala
LUIS FERNANDO ÁLVAREZ JARAMILLO AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA
Consejero de Estado Consejero de Estado
OSCAR ALBERTO REYES REY
Secretario de la Sala
