CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN A
Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021)
Radicación: 08001-23-31-000-2012-00159-01 (58.871)
Actor: Distrito de Barranquilla
Demandado: Bernardo Hoyos Montoya
Referencia: Acción de repetición
Temas: INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN – Su escogencia no depende de la discrecionalidad del demandante, sino del origen del daño alegado / FALLO INHIBITORIO – la vía procesal adecuada para demandar en este asunto no era la acción de repetición, sino la de controversias contractuales.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
Según la demanda, el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla realizó un reconocimiento indemnizatorio en virtud de un contrato de transacción suscrito en el año 2000 con tres empresas de transporte. Indica la demanda que tal reconocimiento se realizó con la autorización del demandado, quien se desempeñaba como Alcalde del Distrito; como consecuencia, solicita que se le ordene a reembolsar el valor total pagado por la entidad demandante.
SENTENCIA IMPUGNADA
Como se ha indicado, corresponde a la proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 29 de septiembre de 2016, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
La mencionada sentencia decidió la demanda presentada el 1 de marzo de 201, por el Distrito de Barranquilla en contra de Bernardo Hoyos Montoya, cuyas pretensiones, hechos y fundamentos son, los siguientes:
Pretensiones
Se solicitó que se declarara responsable al señor Bernardo Hoyos Montoya, por su conducta gravemente culposa, que llevó al reconocimiento indemnizatorio hecho por el Distrito de Barranquilla a través de un contrato de transacción suscrito con tres empresas de transporte. Como consecuencia de la anterior declaración, solicitó que se le condenara a reembolsar la suma de cuatro mil doscientos treinta y un millones novecientos treinta y cinco mil seiscientos noventa y seis pesos m/cte. ($4.231'935.696,oo), correspondientes al pago que hizo la entidad distrital en cumplimiento de la referida transacción.
Igualmente, solicitó que “en el lucro cesante se incluirán los intereses compensatorios de la falta de uso del capital representativo de la indemnización que (…) se está debiendo desde el veintidós (22) de abril del año 2009, fecha esta del primer desembolso, y se pagarán, al igual que el capital, en esos de valor constante”.
Hechos
Como fundamento fáctico de la demanda se narró, en síntesis, que las empresas Transportes Monterrey Ltda., Transportes Lolaya Ltda. y Transportes Transalfa Restrepo Hermanos & CIA S.C.A. demandaron en reparación directa al Distrito Industrial, Especial y Portuario de Barranquilla. En el marco de dicho proceso judicial, el señor Bernardo Hoyos Montoya, quien se desempeñaba como alcalde de Barranquilla, otorgó poder especial a un abogado para que celebrara un contrato de transacción con las referidas empresas demandantes, el cual fue suscrito el 12 de diciembre del año 2000. En dicho contrato, el Distrito se obligó a pagar una indemnización por valor de tres mil quinientos millones de pesos ($3.500'000.000,oo) a cambio de que los demandantes desistieran de la acción que habían incoado. Tal desistimiento fue aceptado por el Tribunal Administrativo del Atlántico en auto del 12 de diciembre del 2000.
Según la demanda, el acuerdo transaccional se fundamentó en que, el Distrito de Barranquilla, en cabeza del demandado, consideró que el proceso de la acción de reparación directa no fue atendido con diligencia y dedicación, razón por la cual, las probabilidades de ser vencido y condenado, eran mayores que las de que se despacharan desfavorablemente las pretensiones en su contra.
El Distrito de Barranquilla emitió orden de pago por cuatro mil doscientos treinta y un millones novecientos treinta y cinco mil seiscientos noventa y seis pesos m/cte. ($4.231'935.696,oo), equivalentes al valor establecido en la transacción y a la correspondiente corrección monetaria. El valor del contrato de transacción fue incluido en el Acuerdo de Reestructuración de Pasivos del Distrito, el cual fue iniciado el 12 de febrero de 2001, y se desembolsó el último pago el 13 de mayo de 2011.
Fundamentos de derecho
Como fundamento de derecho, se señaló que la conducta del señor Bernardo Hoyos fue gravemente culposa en tanto infringió normas sobre la protección del patrimonio público por su falta de diligencia y cuidado en el ejercicio de su cargo, que lo llevó a autorizar la suscripción de un contrato de transacción por una posible, no probada y remota condena en un proceso de reparación directa.
Adujo que la demanda se presentó en tiempo, atendiendo a la suspensión en los términos de caducidad con respecto a los créditos a cargo del Distrito de Barranquilla durante el proceso de reestructuración de pasivos que atravesaba la entidad territorial. Al respecto, citó el numeral 13 del artículo 58 de la Ley 550 de 1999 que dispone: “Durante la negociación y ejecución del acuerdo de reestructuración, se suspende el término de prescripción y no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial, y no habrá lugar a la iniciación de procesos de ejecución ni embargos de los activos y recursos de la entidad. De hallarse en curso tales procesos o embargos, se suspenderán de pleno derecho”.
La defensa
La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Atlántic y notificada al señor Bernardo Hoyos Montoya, quien guardó silencio.
El Tribunal abrió a pruebas el proces y, vencida dicha etapa, corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusió, quienes se pronunciaron, así:
La parte demandante reiteró varios de los puntos planteados en la demanda y refirió que se allegaron suficientes elementos de prueba que acreditaban con certeza el pago de la “condena al señor Bernardo Hoyos Montoya”, con la consignación a la cuenta de los correspondientes beneficiario.
El Ministerio Público conceptuó solicitando que se negaran las pretensiones de la demanda, en tanto la parte actora no acreditó la conducta gravemente culposa del señor Hoyos Montoya, debido a que fundó sus argumentos únicamente en su apreciación subjetiva sobre la probabilidad de la condena en el proceso de reparación directa, sin aportar ningún medio de prueba tendiente a demostrar tal asert.
El demandado guardó silencio.
La sentencia de primera instancia
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por considerar que, si bien se había demostrado la existencia del contrato de transacción, en virtud del cual se obligó la Administración al pago de una suma de dinero, la demandante no acreditó el cumplimiento del requisito del pago efectivo de dicho valor.
Al respecto, sostuvo que la parte actora se limitó a aportar, respecto de cada uno de los acreedores, a saber; Transportes Monterrey Limitada, Transportes Lolaya Limitada y Transportes Trasalfa, notas contables, órdenes de pago, pre-egresos, certificados de disponibilidad presupuestal y resoluciones en las que se ordena el pago; sin embargo tales documentos sólo evidencian que se adelantaron unas actuaciones administrativas tendientes a efectuar el pago de unas obligaciones, sin que se acredite que efectivamente se realizó el mismo.
Finalmente, sostuvo que, si en gracia de discusión se aceptara que los referidos documentos acreditan el pago efectivo, no se demostró que la transacción se hubiera producido a causa de la conducta gravemente culposa del señor Hoyos Montoya, por cuanto la demandante se limitó únicamente a imputar, sin respaldo probatorio alguno, una supuesta culpa grave al demandado con base en la apreciación subjetiva del Distrito sobre la probabilidad de la condena en la acción de reparación direct.
EL RECURSO INTERPUESTO
Sustentación del recurso de apelación
El Distrito de Barranquilla solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia, para tal efecto, sostuvo que el a quo no realizó un estudio juicioso de los elementos de convicción aportados en el proceso, especialmente, las notas contables, órdenes de pago, pre-egresos y certificados de disponibilidad presupuestal, los cuales acreditan de forma suficiente la realización de los respectivos pagos, los cuales fueron hechos a través de transferencias electrónicas.
Asimismo, sostuvo que se demostró la configuración de un perjuicio económico a la entidad, debido a que el reconocimiento indemnizatorio no debió realizarse. En ese sentido, afirmó que el Distrito pudo haber sido absuelto en la acción de reparación directa si se hubiera ejercido su defensa judicial, pero que el demandado obró de manera apresurada y sin analizar a profundidad la naturaleza del asunto y procedió a autorizar un pago, a todas luces ilega.
El recurso de apelación fue admitido por esta Corporació y, posteriormente, se dio traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para rendir el concepto respectiv.
El Distrito de Barranquilla reprodujo íntegramente los argumentos planteados con el recurso de apelació.
El Ministerio Público solicitó que se confirmara el fallo recurrido. Señaló que la demandante no cumplió su carga probatoria para acreditar el pago de la suma acordada mediante el contrato de transacción y reiteró los argumentos planteados por el a quo a este respecto. En cuanto a la calificación de la conducta desplegada por el agente, señaló que la demandante no expuso ningún argumento serio que fundamentara la culpa grave alegada, sino que se limitó a referir que la suscripción del contrato conocido, ocasionó un daño patrimonial a la entida.
La parte demandada guardó silenci.
CONSIDERACIONES
Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación ya indicado, con base en las siguientes consideraciones.
El objeto del recurso de apelación
El punto argumentativo de la apelación se centra en controvertir la decisión del Tribunal sobre la falta de acreditación del pago efectivo de la suma pactada en el contrato de transacción y, en alegar, la configuración de un perjuicio económico causado a la entidad territorial, con ocasión del actuar gravemente culposo del demandado, quien autorizó la suscripción de dicho negocio jurídico.
No obstante, la Sala procederá a analizar, en primer lugar, conforme a lo argumentado en el proceso, si la acción de repetición es el cauce procesal adecuado para decidir las pretensiones de la demanda, derivadas del perjuicio ocasionado a la demandante por la suscripción del contrato de transacción, o si la acción que debió ejercerse era la de controversias contractuales.
Improcedencia de la acción de repetición en el caso concreto
Según se dejó indicado en el aparte de antecedentes de esta providencia, en el sub judice, el Distrito de Barranquilla pretende que el señor Bernardo Hoyos Montoya -quien para la época de los hechos se desempeñaba como alcalde de esa entidad territorial-, sea declarado responsable por su actuar gravemente culposo al autorizar la suscripción de un contrato de transacción en virtud del cual se realizó un reconocimiento indemnizatorio que obligó al Distrito a un pago “a todas luces ilegal”.
Sobre el particular, la Sala estima que la acción de repetición ejercida en este caso, resulta improcedente, por cuanto la discusión que plantea la parte actora con la demanda no deviene, en realidad, del daño causado por el actuar gravemente culposo de un agente estatal que originaría el reconocimiento indemnizatorio realizado en el contrato de transacción -relacionado con los perjuicios que se habrían ocasionado a las empresas de transportes demandantes en el proceso de reparación directa, por el funcionamiento de unas rutas no autorizadas-, sino del hecho de que la suscripción de este negocio jurídico, en criterio del actor, ocasionó un detrimento patrimonial a la entidad estatal, obligándola al pago de una considerable suma de dinero, sin que existiera justificación para su celebración.
De hecho, se observa que la conducta del agente estatal que se cuestiona, está únicamente relacionada con que dicho contrato de transacción no debió suscribirse, en la medida en que existía apenas una “posibilidad” de que la entidad territorial resultara condenada en el proceso de reparación directa iniciado por las empresas de transportes Monterrey, Lolaya y Trasalfa; por lo que, si el entonces alcalde del Distrito, hubiera garantizado que se ejerciera la defensa jurídica de la entidad, seguramente la hoy demandante, ni siquiera habría sido condenada en ese proceso primigenio.
A este respecto, en su libelo inicial, la demandante señaló que uno de los requisitos para la procedibilidad de la acción de repetición, que se cumplió en el sub judice, es que “una entidad pública haya sido obligada al pago de una suma exorbitante a través de un acuerdo transaccional netamente oneroso para el patrimonio de la misma” de manera que la entidad territorial se convirtió, en este caso, en “víctima por la suma de dinero exorbitante que pagó, determinada en el contrato de transacción” celebrado. Así, sobre la responsabilidad del demandado, señaló:
“De acuerdo con lo anterior, es claro que el señor BERNARDO HOYOS MONTOYA, ocupando en su momento el cargo de Alcalde Distrital de Barranquilla, le faltó la diligencia y cuidado que le imponía su cargo, pues, era previsible la protección del patrimonio público, ante la celebración un contrato de transacción por una posible, no probada y remota condena en un proceso de reparación directa, argumentando un mal manejo del mismo” (negrillas por fuera del texto original).
Igualmente, en el escrito de apelación, el Distrito arguyó (se transcribe de manera literal con eventuales errores del original):
“(…) se pretende demostrar la configuración de un perjuicio a la entidad en la que fungía como representante legal el demandado Bernardo Hoyos Montoya, en el entendido que el reconocimiento indemnizatorio que se produjo en razón a los hechos de la demanda, no debió realizarse toda vez que los mismos ocasionaron un perjuicio económico a la entidad en el entendido que con el proceso judicial la entidad accionaría su defensa de la cual podría ser absuelta de las pretensiones de la demanda, y de forma apresurada y sin analizar con profundidad la naturaleza del asunto procedió a un pago que a todas luces es ilegal, por lo que solicitamos a los honorables Consejeros revisen con detenimiento el fallo proferido y este sea revocado” (negrillas por fuera del texto original).
Así las cosas, la discusión que plantea la parte actora deviene en realidad de una controversia estrictamente contractual, a propósito del contrato de transacción y sobre si el mismo ocasionó o no un detrimento patrimonial injustificado, puesto que lo que se devela en esta acción reversiva es que el Distrito de Barranquilla considera que la voluntad de la administración no debió haberse comprometido bajo el referido contrato, dadas las condiciones de su suscripción.
Así, se reitera, lo que se deriva de la argumentación planteada por la demandante es una crítica a la suscripción del contrato de transacción que comprometió al Distrito al pago de una suma líquida de dinero en exceso onerosa para la entidad, lo que le ocasionó un detrimento patrimonial injustificado; de manera que lo que se persigue en realidad, no es la conducta del demandado en relación con la causación de un daño antijurídico que degeneró en el reconocimiento indemnizatorio, sino en el hecho en sí, del reconocimiento indemnizatorio que se hizo a través del contrato de transacción, y que, según el dicho de la demandante, “no debió realizarse”.
Incluso, tan palpable es que la argumentación de la demandante está dirigida a cuestionar la causa que llevó a la suscripción del contrato de transacción por estimarla inexistente e injustificada que en la demanda no se persigue al agente estatal que hubiere estado involucrado en la causación del daño antijurídico que llevó al reconocimiento indemnizatorio, sino a quien, según su dicho, autorizó la suscripción del contrato de transacción, sin haber sido probada la responsabilidad de la entidad territorial por los hechos objeto de la acción de reparación directa.
Al respecto, ha sido abundante la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado en el sentido de precisar que en materia de lo contencioso administrativo, la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional; de allí que, cuando el debate fáctico y jurídico tiene origen en un contrato estatal, la acción procedente será la de controversias contractuales, pues dicho cauce procesal se encuentra instituido para declarar la nulidad del contrato estatal por la causa que estime configurada el interesad
.
En el sub examine, observa la Sala que el Distrito de Barranquilla dirigió su argumentación sobre lo que en realidad sería un ataque contra la suscripción de un contrato estatal de transacción aludido, específicamente al cuestionar el objeto y causa ilícita del mism, toda vez que, por un lado, se habría suscrito con violación de un mandato imperativo, como lo son los principios que rigen la contratación estatal (v.g. los principios de planeación y economía, al omitir analizar previamente la conveniencia del objeto a contratar), en la medida en que se acusó la inexistencia de una supuesta contingencia de perder un proceso judicial y al hecho de que –según la parte demandante-, la Administración “de forma apresurada y sin analizar con profundidad la naturaleza del asunto procedió a un pago que a todas luces es ilegal”. De otro lado, se alegó la configuración de una causa ilícit en la suscripción del contrato, debido a la existencia de una motivación contraria a la ley, como sería la de supuestamente beneficiar injustificadamente a las empresas con las que se celebró el mentado contrato.
En este orden de ideas, debe entenderse que la acción que debió ejercer la demandante era la de controversias contractuales, en tanto que no es posible discutir por vía de la acción de repetición, la causación de un detrimento patrimonial injustificado a una entidad territorial, en la medida en que existe de por medio un contrato de transacción que es ley para las partes y que aún no ha sido cuestionado en vía judicial.
Ahora bien, resulta improcedente el análisis de la demanda en virtud de la acción contractual bajo la normativa del Código Contencioso Administrativo vigente para la época, toda vez que, bajo esa normativa, frente a los hechos alegados y probados por la parte demandante, no resulta procedente la modificación de la causa petendi y, menos aún, del petitum, es decir, variar los hechos que se enuncian en la demanda como fundamento de la pretensión, o de las pretensiones mismas.
En consecuencia, la Sala está impedida para emitir un pronunciamiento de fondo en el presente asunto, ante la indebida escogencia de la acción, la cual constituye presupuesto necesario de la sentencia de mérito, tal como lo ha sostenido esta Sección del Consejo de Estad:
“Al efecto cabe tener en cuenta que esta Corporación ha precisado que persisten algunos requisitos indispensables para proferir una decisión de fondo, como lo es que la acción contencioso administrativa se ejerza con sujeción a los requisitos que prevé la ley para su procedenci, sin perjuicio de que, como lo explica la doctrina, el juez cumpla con la obligación 'de declarar la razón por la cual no puede proveer'.
Finalmente, debe precisarse que, teniendo en cuenta que le corresponde al juez, al momento de dictar sentencia, analizar aquellos presupuestos de la acción que le permitan decidir el fondo del asunto, el tema relacionado con la indebida escogencia de la acción no puede, ni debe entenderse saneado o clausurado por virtud de las omisiones y/o decisiones que se hubiesen presentado en el transcurso del proceso, toda vez que en aplicación del artículo 164 del Código Contencioso Administrativo (C.C.A.):
“ARTICULO 164. (…) En la sentencia definitiva se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada. Son excepciones de fondo las que se oponen a la prosperidad de la pretensión. El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la "reformatio in pejus"”.
Con fundamento en los argumentos expuestos, la Sala revocará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico y, en su lugar, se proferirá un fallo inhibitorio derivado de la inepta demanda por indebida escogencia de la acción.
Costas
Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes en esta instancia, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
PARTE RESOLUTIVA
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 29 de septiembre de 2016.
SEGUNDO: DECLARAR PROBADA LA EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA POR INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN; en consecuencia, declarar inhibida a la Sala para resolver de fondo el litigio.
TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ
FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE
MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO
Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
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