CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dos (2002)
Ref.: Expediente 07001-23-31-000-2002-0001-01
ACCION DE CUMPLIMIENTO
Actor: DEFENSOR DEL PUEBLO DE ARAUCA
Se decide la apelación presentada por el demandante contra la sentencia de 19 de febrero de 2002, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Arauca no accedió a las pretensiones de la demanda.
I.- ANTECEDENTES
El Defensor del Pueblo de Arauca entabló Acción de Cumplimiento contra el MUNICIPIO DE SARAVENA, en los siguientes términos:
1.1.- Hechos
El Municipio no ha cumplido con la obligación de crear una Comisaría de Familia en Saravena, pese al requerimiento hecho para constituirlo en renuencia.
El Código del Menor, Título Cuarto, artículos 295 a 299, previó la creación de las Comisarías de Familia y les asignó sus funciones básicas.
La Ley 575 de 2000 asignó nuevas competencias a las Comisarías de Familia en materia de protección a las víctimas de violencia intrafamiliar.
Las estadísticas demuestran que la problemática de violencia intrafamiliar en el Departamento es sumamente grave, caracterizada por altos índices de violencia, reclutamiento forzado, prostitución infantil, explotación laboral de menores, deserción escolar y violencia dentro de la familia.
El Estado Social de Derecho Colombiano solo justifica su existencia en la medida en que se garanticen los derechos de los más vulnerables y consagra los mecanismos de protección. En este caso, si bien se están comprometiendo derechos fundamentales de los menores de Saravena, no se puede admitir como argumento para no crear las Comisarías de Familia las dificultades presupuestales. Tampoco puede pretenderse que los juzgados promiscuos municipales sean responsables de las funciones asignadas a las comisarías.
1.2.- Norma Incumplida
Señala como norma incumplida el artículo 13 de la Ley 575 de 2000 que ordena la creación de una Comisaría de Familia en Saravena (Arauca).
1.3. Autoridad Incumplida
Como autoridad incumplida indica al Municipio de Saravena.
1.5. La renuencia
Para dar cumplimiento a lo exigido en el artículo 10º, numeral 5, de la ley 393 de 1997, el actor aportó el oficio en que se solicitó al Alcalde el cumplimiento de la norma invocada.
II. LA ACTUACIÓN PROCESAL
El Alcalde Municipal contestó en los siguientes términos:
No es cierto que el Municipio haya incumplido la obligación de crear una Comisaría de Familia, ya que presentó al Concejo el proyecto de Acuerdo 052 de 18 de septiembre de 2000 que fue archivado por falta de presupuesto para gastos de funcionamiento; además, se ha previsto, en acuerdo con otros municipios, la posibilidad de crear la Comisaría sufragando conjuntamente los gastos de su funcionamiento.
El alcalde no está obligado a crear la Comisaría porque el Código del Menor y las Leyes 294 de 1996 y 575 de 2000 son anteriores a la Ley 617 de 2000 que obliga a los entes territoriales a hacer un ajuste de sus finanzas. De otro lado, el parágrafo único del artículo 9º de la ley 393 de 1997 prevé que no se podrá exigir el cumplimiento de normas que establezcan gastos y la creación de una Comisaría de Familia genera un gasto que el Municipio de Saravena no está en condiciones de sufragar.
En el Municipio existen dos juzgados promiscuos municipales donde estadísticamente se puede verificar el número de procesos que se tramitan en relación con las competencias de un Comisario de Familia y que están en condiciones de tramitar los procesos que habrían de adelantarse en una Comisaría.
Para el primer período de sesiones ordinarias del Concejo está previsto el estudio de un proyecto de acuerdo que crearía la Comisaría de Familia.
Lo anterior indica que el Municipio de Saravena no está obligado legalmente a crear en su estructura administrativa una Comisaría de Familia.
III. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA.
El Tribunal negó las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos:
En el presente caso se pretende el cumplimiento del artículo 13 de la Ley 575 de 2000 y, por lo tanto, corresponde determinar si existen razones suficientes para crear una Comisaría de Familia en Saravena y justificar su funcionamiento.
Luego de transcribir los artículos 296 y 299 del Código del Menor sobre el objetivo principal de las Comisarías de Familia y sus funciones, concluye que éstas desempeñan funciones de carácter policivo dirigidas a la protección del menor en situación irregular y a la solución de conflictos familiares.
De acuerdo con las certificaciones expedidas por los Secretarios de los Juzgados Primero y Segundo Promiscuo Municipal de Saravena, desde febrero de 2000 al 29 de enero de 2002 han recibido un total de 307 procesos por violencia intrafamiliar y en el año 2000 fueron recibidas 40, encontrándose en trámite solo una.
Según el artículo 295 del Código del Menor, las Comisarías de Familia podrán crearse donde la densidad de población y la problemática del menor lo requieran a juicio del Concejo Municipal o Distrital, así como en los lugares donde se hallen menores en situación irregular y en los casos de conflictos familiares, situaciones que no están justificados en Saravena, donde sólo cursa una acción por estos casos. Además, el acatamiento de la norma es optativo y no imperioso, es decir, que la creación de la Comisaría está condicionada por la problemática que presenten los menores.
De otro lado, en el Municipio funcionan dos Juzgados Promiscuos Municipales y una Inspección de Policía que pueden tramitar las investigaciones que señala la norma incumplida.
Como quiera que la creación de la Comisaría de Familia ocasiona gastos, se requiere que por parte del Gobierno se hagan las apropiaciones presupuestales para el desarrollo de la ley, esto es, de los ingresos corrientes de la Nación con la cofinanciación de los municipios para poner en funcionamiento la Comisaría.
Las órdenes de gastos contenidas en las leyes, por sí mismas, no generan a cargo de la Administración correlativos deberes de gasto y no puede extenderse a este componente de normas legales la acción de cumplimiento. La aprobación legislativa de un gasto es condición necesaria, pero no suficiente para llevarlo a cabo.
En el marco de la acción de cumplimiento no se faculta al juez para que el gasto previsto en una ley se incorpore dentro del presupuesto, pues se quebrantaría el sistema presupuestal diseñado por el Constituyente, así que no todo gasto ordenado por las normas legales habrá de ejecutarse.
Con las respuestas del Alcalde de Saravena se establece que en acatamiento a la Ley 575 de 1999 se presentó el proyecto de Acuerdo 052, por medio del cual se creaba la Comisaría de Familia, el cual fue archivado por falta de recursos, porque los provenientes de los Ingresos Corrientes de la Nación ya estaban comprometidos en su totalidad.
Concluye que el municipio no incumplió la norma acusada.
IV. LA IMPUGNACIÓN
El demandante apeló la decisión del Tribunal, con las siguientes razones:
La acción interpuesta pretende garantizar los derechos fundamentales de los menores consagrados en la Constitución Política y los Tratados Internacionales ratificados por Colombia, en especial la Convención de los Derechos del Niño aprobada mediante Ley 12 de 1991.
La Ley 575 de 2000 señala mecanismos de protección para los integrantes de la familia contra la violencia intrafamiliar a través de las Comisarías de Familia, que son responsables de dictar las medidas de protección respecto de las víctimas de maltrato, especialmente los menores.
Añade que, de conformidad con el artículo 2º de la Constitución, el fin esencial del Estado es garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes y asegurar la vigencia de un orden justo, y las autoridades deben proteger a las personas en sus derechos y asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
Con el fin de garantizar la efectividad de los derechos, la Constitución establece mecanismos para su protección, entre ellas la acción de cumplimiento.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA
El artículo 87 de la Constitución Política, reglamentado por la Ley 393 de 1997, señala que toda persona puede ejercer la acción de cumplimiento con el fin de exigir a las autoridades públicas y a los particulares -cuando actúen o deban actuar en ejercicio de funciones públicas-, el cumplimiento de la ley o de un acto administrativo, a fin de que el contenido de éste o aquélla, tengan concreción en la realidad.
El actor señala como norma incumplida el artículo 13 de la Ley 575 de 2000 (9 de febrero), cuyo texto es el siguiente:
«ART. 13. El artículo 30 de la Ley 294 de 1996 quedará así:
ART. 30. Los municipios que no hayan dado cumplimiento a lo previsto en el artículo 295 del Código del Menor dispondrán de un año, contado a partir de la fecha de vigencia de la presente ley, para crear o poner en funcionamiento por lo menos una Comisaría de Familia que cuente con el equipo interdisciplinario del que habla el artículo 295, inciso 2º del Código del Menor».
Solicita el actor que se ordene al Alcalde Municipal de Saravena crear una Comisaría de Familia en su jurisdicción.
De las pruebas aportadas se tiene:
- El 4 de septiembre de 2001 el Defensor del Pueblo, Seccional Arauca, solicitó al Alcalde informarle sobre la creación de la Comisaría de Familia en el Municipio y en caso de no haber sido creada, que procediera a hacerlo.
- El 7 de septiembre de 2001 el Alcalde envió al Defensor del Pueblo copia de la comunicación SG-556 de 29 de agosto de 2001, en que informa al Ministerio de Justicia que mediante Proyecto de Acuerdo 052 de 18 de septiembre de 2000 solicitó al Concejo Municipal la creación de la Comisaría de Familia, proyecto que fue archivado por falta de presupuesto, y que en asocio del Municipio de Tame estudia una propuesta de trabajo conjunto para la creación de la Comisaría.
- El Comisario de Familia de Tame (Arauca), mediante oficio 0343 de 2001-0724, manifiesta al Alcalde de Saravena que «Con el fin de dar cumplimiento al Código del Menor (Decreto 2737/89), Ley 294/96 y 575/00 de Violencia Intrafamiliar, donde se alude que es deber de los Alcaldes, poner en funcionamiento una Comisaría de Familia con el equipo técnico interdisciplinario como lo es, al menos un(a) Psicólogo(a), Trabajador Social, el Comisario y demás funcionarios asignados por el Concejo Municipal, la propuesta es que si usted está de acuerdo en trabajar por convenio interinstitucional apoyándonos mutuamente, o sea asociando este despacho y esa entidad y colocando uno o dos funcionarios».
- Se aportó copia del Proyecto de Acuerdo 52 para la creación de la Comisaría de Familia, que según el oficio 204 de 29 de septiembre de 2000 fue archivado dado que el 20% de la Participación en los ingresos Corrientes de la Nación (libre inversión) estaba comprometido en su totalidad y porque, además, según la Constitución «no se podrán crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado».(art. 315-7).
- Igualmente se acompañó copia del Proyecto de Acuerdo 01 de 29 de enero de 2002, «Por el cual se crea la Comisaría de Familia del Municipio de Saravena – Departamento de Arauca».
De las pruebas allegadas se desprende que el Defensor del Pueblo de Arauca solicitó al Alcalde Municipal de Saravena la creación de la Comisaría de Familia de que trata el artículo 13 de la Ley 575 de 2000. El Alcalde presentó el proyecto de acuerdo número 52 para su creación, pero fue archivado por falta de presupuesto.
De otra parte, según certificaciones expedidas por los Secretarios de los Juzgados Primero y Segundo Promiscuo Municipales de Saravena, allí se encuentran radicadas 307 diligencias por violencia intrafamiliar y en el año 2001 se recibieron 40, encontrándose en trámite solamente una.
Sin embargo, se observa que el 29 de enero de este año, el Alcalde presentó nuevamente el Proyecto de Acuerdo 01 para la creación de la Comisaría, que se encuentra pendiente de estudio.
Como el artículo 13 de la Ley 575, que ordena crear la Comisaría de Familia es una norma que establece un gasto, ello, por sí solo, determina la improcedencia de la acción de cumplimiento al tenor de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9° de la ley 393 de 1.998.
En consecuencia, se confirmará la sentencia apelada.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
CONFÍRMASE la sentencia apelada de 19 de febrero de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca
Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 17 de mayo de 2002.
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA
