ACCION DE CUMPLIMIENTO - Objetivo. Requisitos de procedencia
La acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Dicho en otras palabras, esta acción constitucional busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica. El mecanismo de la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que esté contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que aquella reúna las siguientes características: i) que se encuentre produciendo efectos jurídicos, ii) que contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad o del particular demandado y iii) que sea aplicable a los hechos descritos en la demanda. En efecto, si la norma cuyo cumplimiento se reclama está vigente pero su destinatario no es el demandado o la ejecución de esa norma no corresponde a aquel, las pretensiones de la demanda de cumplimiento no prosperan. Se concluye, entonces, que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma cuyo cumplimiento se reclama.
ACCION DE CUMPLIMIENTO - Procedencia. Orden al alcalde para que inicie plan de contingencia de readaptación laboral / PLAN DE CONTINGENCIA - Readaptación laboral. Protección de servidores desvinculados del municipio. Término / COMISION DE READAPTACION LABORAL - Funciones. / PROGRAMA DE SANEAMIENTO FISCAL - Retiro del servicio de servidores públicos. Obligación del municipio de adelantar plan de contingencia de readaptación laboral
El Señor Luis Fernando Villa Madrid y otras personas que invocan la calidad de exempleados del Municipio de Bello, ejercieron la acción de cumplimiento contra el Municipio de Bello; consideran que esa entidad territorial ha incumplido lo dispuesto en los artículos 68, parágrafo, y 77 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el documento expedido el 10 de agosto de 2001 por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial y con el Decreto número 081 del 22 de octubre de 2003 dictado por el Alcalde de ese Municipio. Esas normas asignan al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a los departamentos y a los municipios la responsabilidad de establecer, con la participación de la Escuela Superior de Administración Pública, el Sena, Dansocial y las entidades que el Gobierno designe, un plan de contingencia y una política de reinserción en el mercado laboral de las personas que se lleguen a desvincular en cumplimiento de las disposiciones de saneamiento fiscal previstas en la misma Ley 617 de 2000, que incluya programas de capacitación, préstamos y servicio de información laboral. Igualmente les imponen la obligación de promover y fomentar la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado. Significa lo anterior que, contrario a lo planteado en la sentencia impugnada, al Municipio de Bello sí le corresponde implementar y poner en marcha el plan de contingencia previsto en esas normas para la adaptación de las personas que por efectos de esa ley hayan sido retiradas del servicio de esa entidad territorial. Si bien es cierto el Municipio de Bello ha adelantado algunas diligencias orientadas al cumplimiento de los artículos 68, parágrafo, y 77 de la ley 617 de 2000, lo evidente es que no ha adoptado un plan de contingencia y una política de readaptación laboral del personal que desvinculó en cumplimiento de las disposiciones de saneamiento fiscal previstas en esa ley. Para la Sala no es de recibo el planteamiento expuesto en el escrito de contestación de la demanda, en el sentido de que no se ha incurrido en incumplimiento alguno dado que la Ley 617 de 2000 no establece término para que las entidades territoriales cumplan esas obligaciones, pues esa circunstancia no implica que la inclusión del plan de contingencia para la readaptación laboral de las personas que por efectos de esa misma ley sean desvinculadas pueda hacerse en cualquier tiempo, puesto que el objetivo principal de esa obligación es la de ofrecer al servidor retirado la posibilidad de incorporarse rápidamente y sin traumatismos al sistema productivo. En esta forma, demostrado como se encuentra el incumplimiento reprochado por los demandantes, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, ordenará a la Alcaldesa del Municipio de Bello, inicie las actividades necesarias para el cumplimiento de las obligaciones incumplidas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION QUINTA
Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA
Bogotá, D. C., veintidós (22) de abril de dos mil cinco (2005).
Radicación número: 05001-23-31-000-2004-04221-01(ACU)
Actor: LUIS FERNANDO VILLA MADRID Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE BELLO
Decide la Sala la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda promovida en ejercicio de la acción de cumplimiento por el Señor Luis Fernando Villa Madrid y otros.
I. ANTECEDENTES
1. SOLICITUD
A.- Pretensiones
El Señor Luis Fernando Villa Madrid, Fabian Alberto Tobón Quiceno, Alba Lucía Areiza Gaviria, Guillermo de Jesús Acevedo Ochoa, Gladys Elena Rodríguez Arango, José de Jesús Medina, Jaime Alberto Vallejo Alarcón, Silvio de Jesús Muñoz Restrepo, Manuel Salvador Colorado Colorado, Fernando de Jesús Valencia Jaramillo, Bernardo Antonio Marín Rivera, Francisco Edison Gutiérrez Zapata, Julio Cesar Tavera Espinosa, Abel Antonio González León, Gustavo Adolfo Upegui Palacio, Luis Gabriel Velásquez Salazar, Jesús Alberto Restrepo González, Jorge de Jesús Giraldo Cano, Roberto García Castañeda, Carlos Enrique Bedoya Castañeda, Jesús Alpidio Morales Sossa, Víctor Arcadio Cañas Mejía, José Ignacio Gutiérrez Pulgarín, Ricardo Jaramillo Correa, Guillermo León Ibarra, Eucaris Foronda Yepez, Luis Alberto Serna Aristizabal, Cesar de Jesús Villa González, Leyver Henao Correa y Rosalía de Jesús González, por intermedio de apoderado, ejercieron la acción de cumplimiento contra el Municipio de Bello en orden a que se le ordene cumplir lo dispuesto en los artículos 68, parágrafo, y 77 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el documento expedido el 10 de agosto de 2001 de la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial y con el Decreto número 081 del 22 de octubre de 2003 dictado por el Alcalde de ese Municipio, normas que considera incumplidas en razón a que, según plantea, en los programas de Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional se omitió incluir "… un plan de contingencia para la adaptación de las personas vinculadas, a una nueva etapa productiva", así como el seguimiento de una política de reinserción en el mercado laboral de las personas que fueron retiradas del servicio de esa entidad territorial.
B.- Hechos
Como fundamento de la acción los demandantes exponen los que se pueden resumir de la siguiente manera:
1º. Con el fin de adelantar el programa de Saneamiento Fiscal de que trata la Ley 617 de 2000 y en ejercicio de las facultades conferidas por el Concejo Municipal de Bello mediante Acuerdos 014 del 30 de marzo de 2001, 007 del 13 de julio de 2002, 020 del 17 de diciembre de 2002, y 001, 002 y 010 de 2003, el Alcalde de ese municipio expidió los Decretos 372, 398, 401, 403, 405, 407, 408, 409 y 415 de 2003, mediante los cuales retiró del servicio a un considerable número de trabajadores, entre ellos a los demandantes, a unos por supresión del cargo, a otros porque se les dio por terminado el contrato de trabajo, a otros porque se les declaró insubsistentes, y a otros porque se les dio por terminado el nombramiento que tenían en provisionalidad.
2º. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 61, parágrafo, 68, parágrafo, 77, 83 y 84 de la Ley 617 de 2000, constituye una obligación de las entidades que se sometieron al proceso de reestructuración financiera y administrativa, poner en práctica y hacer el seguimiento del programa de 'Readaptación Laboral' consagrado en el artículo 77 antes citado, tanto en forma previa a la desvinculación de los afectados con el recorte de nómina como una vez producido el retiro. El municipio de Bello ha actuado de manera negligente frente a esa obligación, pues no creó el Comité Paritario encargado de manejar ese plan, y una vez efectuados los despidos de servidores tampoco realizó seguimiento alguno ni procuró para ellos mejora alguna.
3º. El Departamento Administrativo de la Función Pública, la Federación Nacional de Departamentos y la Federación Nacional de Municipios, constituyeron la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial y emitieron unas directrices para orientar en el cumplimiento de esa norma, las cuales fueron compiladas por el Departamento Administrativo de la Función Pública con la colaboración del Servicio Nacional de Aprendizaje. Esas directrices van dirigidas a minimizar el impacto socioeconómico que pueda sobrevenir en quienes perdieron sus empleos y comprende, entre otros, programas de capacitación, crédito y entrenamiento para un trabajo solidario.
4º. Debido a la escasez de fuentes de empleo empresarial y estatal, lo esperado es que los empleadores ayuden a quienes por efectos de la figura de ajuste fiscal quedaron sin empleo para que puedan ejercer actividades lucrativas, bien como microempresarios o a través de cooperativas de trabajo asociado.
5º. El Municipio no dio cumplimiento al numeral 4. de las directrices emitidas por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial, en cuanto no conformó el Comité Institucional de Adaptación Laboral. Como consecuencia de ello tampoco surgieron las acciones de que tratan los numerales 6 y 7, cuya coordinación debía estar a cargo de ese Comité. La única actividad desplegada para satisfacer el cumplimiento de la implementación del plan de contingencia fue la expedición del Decreto 081 del 22 de octubre de 2003, en el que se dispuso lo siguiente:
" Artículo primero: Adoptar como plan de contingencia para los empleados desvinculados de la administración municipal a la Cooperativa de Transporte y Servicios Especiales, Cotranseres.
Artículo segundo: En la contratación de servicios que requiere la administración municipal, tales como servicios de vigilancia, aseo y transportes, entre otros, se dará prelación para la Cooperativa de Transportes y Servicios Especiales, Cotranseres, siempre y cuando cumplan las condiciones exigidas por el estatuto de contratación.
Artículo tercero: En caso de enajenar equipo automotor de la administración local, se dará prioridad a la Cooperativa de Transporte y Servicios Especiales Cotranseres para el cumplimiento de la prestación del servicio de transporte que sea requerido, siempre y cuando cumplan las condiciones legales exigidas en el estatuto de contratación".
Con ese decreto se pretendió cumplir la Ley 617 de 2000 en cuanto a la implementación y puesta en marcha del plan de contingencia o de readaptación laboral de las personas retiradas del servicio. Sin embargo, el mismo no constituye el medio idóneo para cumplir el mandato legal, pues la creación de Cotranseres como cooperativa de trabajo asociado no fue producto de la iniciativa del municipio de Bello sino de un grupo de trabajadores que de tiempo atrás venían madurando la idea para constituirla. Además, el municipio no ha demostrado interés alguno en apoyarla, y en lo que respecta a la contratación de servicios, pone a la Cooperativa en igualdad de condiciones con los demás oferentes no obstante que éstos la superan en capacidad económica y trayectoria empresarial.
6º. Al momento de la desvinculación de los demandantes la Administración del Municipio de Bello omitió suministrarles información adecuada, precisa y completa sobre el programa de readaptación laboral al que tenían derecho y se limitó a consignar en las respectivas cartas la siguiente nota:
" Así mismo le recordamos que de manera voluntaria podrá acogerse al plan de readaptación laboral ofrecido por el SENA y Actuar Famiempresas, para lo cual deberá dirigirse a la Secretaría de Servicios Administrativos para la respectiva inscripción".
7º. Ante el manifiesto incumplimiento del Municipio de Bello de poner en operancia el Plan de Contingencia o de Readaptación Laboral en beneficio de los trabajadores que retiró, mediante escrito del 13 de enero de 2004 se solicitó información a la Alcaldesa de ese municipio, y a través de escrito del 16 de febrero siguiente se la requirió para que pusiera en marcha ese plan. Como la voluntad de los demandantes no era entrar en conflictos de tipo legal con el municipio, sino la de procurar una subsistencia remunerada, se plantearon algunas sugerencias a dicha funcionaria, tales como la contratación de algunos servicios, la entrega de algunas instalaciones a título de comodato, el otorgamiento de créditos o, en su defecto, la creación de un aval.
8º. Ese requerimiento fue respondido por el Asesor de la Alcaldesa y con la misma tónica evasiva con que la Administración ha tomado todas las peticiones presentadas por los demandantes, se refirió a las sugerencias planteadas sin plantear nada eficaz y de beneficio inmediato ni a largo plazo. Y guardó silencio respecto de la petición de implementación y puesta en funcionamiento del Plan de Contingencia o de Readaptación laboral, es decir que no respondió esa petición ni desplegó actividad alguna sobre el particular.
2. CONTESTACION
El municipio de Bello, por intermedio de apoderada, contestó la demanda y manifestó su oposición a las pretensiones de la misma. Sostuvo, de una parte, que la ley no establece fecha o plazo límite para adoptar el plan de contingencia y, de otra, que el municipio ha venido implementando el plan de readaptación laboral a través de la Empresa Actuar y del Sena, tendiente a la capacitación de los exservidores mediante charlas de sensibilización e información previas a la desvinculación. Advierte que la administración municipal está adelantando una nueva reforma administrativa orientada a la reestructuración de las dependencias y la distribución de funciones y cargas laborales, lo que ha imposibilitado determinar en forma eficiente y eficaz qué tipo de mecanismos se deben adoptar para implementar ese plan de acuerdo al perfil de los exservidores.
Señala que no ha celebrado contratos con la Cooperativa Contranseres por cuanto no ha requerido de los servicios que la misma presta sin que ello quiera significar que en un futuro no haya la posibilidad de celebrarlos siempre que se cumplan los requisitos de ley para el efecto.
De otra parte, con fundamento en el artículo 8º de la ley 393 de 1997, plantea la improcedencia de la acción de cumplimiento bajo la consideración de que la aplicación del artículo 77 de la Ley 617 de 2000, para el caso concreto, implica gastos pues exige la realización de convenios con las entidades detalladas en esa norma que conllevan unos costos que el municipio no está en condiciones de asumir. Aclara que ello no significa que no se esté interesado en poner en marcha el plan previsto en esa norma.
4. LA SENTENCIA IMPUGNADA
El Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. En apoyo de esa decisión adujo que del contenido literal del artículo 77 de la Ley 617 de 2000 se desprende el Departamento Administrativo de la Función Pública no solo es el responsable de establecer y hacer seguimiento de la política de reinserción en el mercado laboral, sino también de la dirección y coordinación de las actividades a implementar, así como de la realización de las actividades previstas en esa norma. Consideró que, en consecuencia, se ha debido demandar a esa entidad.
Agregó que en el expediente no obra prueba alguna o información de la que se deduzca la autoridad a quien corresponda el cumplimiento de esa norma, razón por la cual el proceso continuó hasta su terminación, como lo ordena el artículo 5º de la ley 393 de 1997. Planteó que no se vinculó al Departamento Administrativo de la Función Pública, dado que respecto de esa entidad los demandantes no cumplieron con el requisito de procedibilidad de la acción relativo a la constitución de la renuencia.
5 - LA IMPUGNACION
El apoderado de los demandantes impugnó la sentencia del Tribunal. En el expediente no aparece escrito de sustentación del recurso.
II.- CONSIDERACIONES
El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que "Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos".
En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos.
La existencia de una obligación jurídica omitida.-
Como se anotó, la acción de cumplimiento es un instrumento procesal para exigir a las autoridades públicas o los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las leyes y los actos administrativos. Dicho en otras palabras, esta acción constitucional busca la efectividad y realización del principal postulado del Estado de Derecho: el carácter imperativo y la vinculación cierta de la norma jurídica.
El mecanismo de la acción de cumplimiento parte de la existencia de dos supuestos fundamentales: El primero, la consagración de una obligación jurídica que esté contenida en una norma con fuerza material de ley o en un acto administrativo y, el segundo, la existencia de un deber jurídico omitido. Por tal motivo, para que sea procedente la orden judicial de cumplimiento de la norma es indispensable que aquella reúna las siguientes características: i) que se encuentre produciendo efectos jurídicos, ii) que contenga un deber jurídico a cargo de la autoridad o del particular demandado y iii) que sea aplicable a los hechos descritos en la demanda.
En efecto, si la norma cuyo cumplimiento se reclama está vigente pero su destinatario no es el demandado o la ejecución de esa norma no corresponde a aquel, las pretensiones de la demanda de cumplimiento no prosperan.
Se concluye, entonces, que la acción de cumplimiento parte de la existencia de una obligación, un derecho o un mandato imperativo que surge de manera directa de la norma cuyo cumplimiento se reclama.
Con base en todo lo expuesto, la Sala entra a analizar si en el caso concreto existen obligaciones claras o deberes jurídicos cuyo cumplimiento corresponda a la entidad demandada.
Asunto objeto de estudio.-
El Señor Luis Fernando Villa Madrid y otras personas que invocan la calidad de exempleados del Municipio de Bello, a través de apoderado, ejercieron la acción de cumplimiento contra el Municipio de Bello. Consideran que esa entidad territorial ha incumplido lo dispuesto en los artículos 68, parágrafo, y 77 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el documento expedido el 10 de agosto de 2001 por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial y con el Decreto número 081 del 22 de octubre de 2003 dictado por el Alcalde de ese Municipio.
A través de la Ley 617 de 2000 el Congreso de la República dictó normas orientadas a fortalecer la descentralización y a racionalizar el gasto público nacional. Y, en el parágrafo de su artículo 68, cuyo cumplimiento reclaman los demandantes, dispuso la realización de programas de saneamiento fiscal y fortalecimiento institucional en las entidades territoriales y sus descentralizadas, ordenándoles la inclusión de un plan de contingencia para la adaptación a una nueva etapa productiva a las personas que por efectos de esa misma ley sean desvinculadas.
Por su parte, el artículo 77 ibídem, igualmente invocado por los demandantes, dispone lo siguiente:
" Artículo 77. Readaptación laboral. El Departamento Administrativo de la Función Pública, los departamentos y municipios serán responsables de establecer y hacer seguimiento de una política de reinserción en el mercado laboral de las personas que deben desvincularse en el cumplimiento de las disposiciones de esta ley.
Dentro de las actividades que se deban implementar bajo la dirección o coordinación del Departamento Administrativo de la Función Pública deberán incluirse programas de capacitación, préstamos y servicio de información laboral. En este proceso participarán activamente la Escuela Superior de Administración Pública (Esap), el Servicio Nacional de Aprendizaje (Sena), Dansocial, y las demás entidades del Estado que sean designadas por el gobierno.
Así mismo, promoverán y fomentarán la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado.
La omisión total o parcial de esta disposición, dará lugar al ejercicio de la acción de cumplimiento a que se refiere el artículo 83 y a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 84".
De manera que esas normas asignan al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, a los departamentos y a los municipios la responsabilidad de establecer, con la participación de la Escuela Superior de Administración Pública, el Sena, Dansocial y las entidades que el Gobierno designe, un plan de contingencia y una política de reinserción en el mercado laboral de las personas que se lleguen a desvincular en cumplimiento de las disposiciones de saneamiento fiscal previstas en la misma Ley 617 de 2000, que incluya programas de capacitación, préstamos y servicio de información laboral. Igualmente les imponen la obligación de promover y fomentar la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado.
Significa lo anterior que, contrario a lo planteado en la sentencia impugnada, al Municipio de Bello sí le corresponde implementar y poner en marcha el plan de contingencia previsto en esas normas para la adaptación de las personas que por efectos de esa ley hayan sido retiradas del servicio de esa entidad territorial.
Para desarrollar el artículo 77 de la Ley 617 de 2000, la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial, integrada por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, el Presidente de la Federación Nacional de Departamentos y el Presidente de la Federación Colombiana de Municipios, expidió en el mes de agosto de 2001 el Primer Documento de Política sobre Readaptación Laboral de los Empleados del Nivel Territorial, publicado por el Departamento Administrativo de la Función Pública, (folios 146 a 167). Ese documento consagra los principios que orientan los programas de readaptación laboral, los objetivos fundamentales, la factibilidad del plan de contingencia para los programas de adaptación laboral y las líneas de acción recomendadas para el cumplimiento del mandato de esa Ley en lo relacionado con la adopción de los planes de contingencia. Estas últimas están redactadas en los siguientes términos:
" Para el cumplimiento al mandato de la Ley 617 de 2000 en lo relacionado con el establecimiento de los planes de contingencia de adaptación laboral, los nominadores de las entidades territoriales, tanto de las centralizadas como de la descentralizadas deberán emprender, entre otras, las siguientes acciones:
- Informar adecuadamente a todos los servidores sobre los procesos de reestructuración organizacional, a medida que éstos se desarrollen.
- Decidir con criterios técnicos y éticos cuáles son los servidores que deberán ser desvinculados y los que, en virtud de sus perfiles, deberán permanecer dentro de la nueva estructura.
- Velar porque la notificación del acto administrativo que perfeccione la desvinculación de los servidores afectados se haga en forma adecuada y porque la información que se les suministre sobre l programa de readaptación laboral al cual tienen derecho sea precisa, completa, clara y que corresponda a lo que efectivamente el mismo puede ofrecerles.
- Conformar el Comité Institucional de Adaptación laboral, de carácter paritario, de acuerdo con las directrices y los procedimientos y parámetros fijados por el Departamento Administrativo de la Función Pública.
- Recolectar la información que determine el Comité Interinstitucional de Readaptación Laboral y remitirla oportunamente, con miras que éste pueda cumplir sus funciones de coordinación, seguimiento, apoyo y vigilancia de los programas que se establezcan.
- Coordinar las acciones necesarias para poner en marcha las diferentes fases del programa de readaptación laboral, de acuerdo con las entidades responsables de cada una de ellas para su ejecución. Estos programas deberán, como mínimo, hacer claridad sobre la siguientes aspectos: ….
- Realizar convenios interadministrativos con entidades comprometidas por la Ley 617 de 2000 y con otras que, de acuerdo con su naturaleza y misión específicas, puedan responder en forma realista a las expectativas de los servidores desvinculados.
- Con base en la información sobre necesidades compartidas con otras entidades de la misma repartición territorial, propiciar alianzas que permitan el aprovechamiento solidario del programa de adaptación laboral, con racionalización de recursos.
- Velar, igualmente, porque dentro de la planeación ordinaria anual de actividades de la entidad, especialmente las relacionadas con la formación y capacitación de los servidores, así como con su bienestar social integral, se incluyan programas específicos orientados a ampliar el conocimiento de sus posibilidades ocupacionales y a desarrollar en ellos competencias que les permitan adaptarse con economía de esfuerzos y recursos a los cambios del entorno interno y externo, a medida que éstos se presenten".
Los demandantes sostienen que el Municipio de Bello incumplió las normas antes invocadas y desconoció las directrices contenidas en el aludido documento, entre otras razones, por las siguientes:
1º. En los programas de Saneamiento Fiscal y Fortalecimiento Institucional omitió incluir "… un plan de contingencia para la adaptación de las personas vinculadas, a una nueva etapa productiva", así como el programa de seguimiento de una política de reinserción en el mercado laboral de los empleados que fueron retirados del servicio;
2º. No conformó el Comité Institucional de Adaptación Laboral ordenado por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial en el numeral 4. antes trascrito y, en consecuencia, tampoco adelantó las acciones de que tratan los numerales 6 y 7, cuya coordinación debía estar a cargo de ese Comité;
3º. Una vez efectuados los despidos de los demandantes omitió suministrarles información adecuada, precisa y completa sobre el programa de readaptación laboral al que tenían derecho ni hizo el respectivo seguimiento.
Sobre el particular la entidad territorial demandada sostuvo, de una parte, que la ley no establece fecha o plazo límite para adoptar el plan de contingencia y, de otra, que el municipio ha venido implementando el plan de readaptación laboral a través de la Empresa Actuar y del Sena, tendiente a la capacitación de los exservidores mediante charlas de sensibilización e información previas a la desvinculación.
Por su parte, el Asesor de la Alcaldía del Municipio de Bello, en oficio dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia manifiesta que si bien "… no se ha dado cumplimiento al artículo 77 de la Ley 617 de 2000 en su totalidad" en razón a que aún no ha terminado el proceso de reestructuración administrativa, desde el año 2003 se inició el proceso de readaptación laboral a través del Sena mediante la capacitación de muchos de los servidores y exservidores de las distintas dependencias. Agrega que en la actualidad se está adelantando dicho proceso de reestructuración bajo la asesoría de la Escuela Superior de Administración Pública (folios 1 y 2, cuaderno 2).
De las pruebas practicadas por el Tribunal de primera instancia con el fin de aclarar la situación objeto de reproche, se desprende lo siguiente:
1º. Que en el año 2004 la Escuela Superior de Administración Pública presentó a la Alcaldía del Municipio de Bello una propuesta técnico económica para la elaboración del estudio técnico para la reestructuración administrativa de esa entidad (folios 233 a 243).
2º. Que en el año 2002 el SENA Regional Antioquia, adelantó un programa de adaptación laboral con los empleados del municipio. El programa inició con la fase de sensibilización realizada entre los meses de mayo y junio (folio 265).
3º. Que en el mismo mes de mayo de 2002, mediante oficio 9402-04761, la Jefe del Centro de Servicios y Atención Empresarial del Sena presentó al Secretario de Servicios Administrativos del Municipio de Bello una propuesta para el procesos de reestructuración (folios 266 a 268).
4º. Que mediante oficio del 27 de mayo de 2002 se cursó invitación al Jefe del Departamento Administrativo de Planeación del Municipio de Bello para que asistiera a la charla de inducción que el 30 del mismo mes presentaría la Administración municipal en convenio con el Sena para la capacitación de los funcionarios que se desvincularían como consecuencia del programa de ajuste fiscal (folio 271).
5º. Que en mayo de 2002 la Señora María Isabel Cuartas Echavarría presentó al Secretario de Servicios Administrativos del municipio un Programa de Adaptación Laboral (folios 269 y 270).
6º. Que, según lo afirma la Representante Legal de la Corporación Acción por Antioquia Actuar Famiempresas en oficio 3262 del 9 de julio de 2004 dirigido al Tribunal Administrativo de Antioquia, entre esa entidad y el Municipio de Bello "… no se ha realizado ningún tipo de Convenio Interadministrativo para la implementación y puesta en marcha del 'plan de contingencia' o de Readaptación Laboral para los trabajadores a quienes dicho municipio retiró de su servicio. Así mismo, tampoco se han realizado programas o presentado proyectos o capacitado a lo funcionarios tendientes a la readaptación laboral" (folio 284).
Y, según lo sostiene en oficio 3379 del 25 de agosto siguiente:
"La carta y el listado presentados como prueba de la realización de una capacitación por parte de la Corporación Acción por Antioquia Actuar Famiempresas, corresponde a una jornada de sensibilidación con una duración de dos horas que efectivamente se realizó a los empleados del municipio de Bello. La sensibilización no es una capacitación, sino una sesión informativa acera de los contenidos de un proyecto específico, en este caso el programa de creación de empresas apoyado con recursos de Fomipyme …" (folios 291 y 292).
7º. Que, según oficio del 15 de julio de 2004 dirigido al Tribunal, en la base de datos de Dansocial no se encontró ningún convenio Interadministrativo para la implementación y puesta en marcha del Plan de contingencia o de readaptación laboral con el Municipio de Bello (folio 3, cuaderno 2).
Igualmente se encuentra demostrado que el Alcalde del Municipio de Bello, mediante Decreto Extraordinario 081 de 2003, determinó un plan de contingencia para los empleados desvinculados de la administración municipal afiliados a la Cooperativa de Transporte de Servicios Especiales 'Cotranseres', consistente en darle prelación a esa cooperativa en la "… contratación de servicios que requiere la administración municipal, tales como servicios de vigilancia, aseo y transporte, entre otros, …", siempre y cuando cumpla las condiciones legales exigidas en el estatuto de contratación (folios 168 y 169). Sin embargo, los demandantes consideran que ese acto no constituye el medio idóneo para cumplir el mandato previsto en la Ley 617 de 2000, pues, de una parte, la creación de Cotranseres como cooperativa de trabajo asociado fue iniciativa de un grupo de trabajadores y no del municipio y, de otra, la administración no ha demostrado interés alguno en apoyarla, al punto que la pone en igualdad de condiciones frente a los demás oferentes que la superan en capacidad económica y trayectoria empresarial.
Al respecto, la entidad territorial demandada manifestó que no ha celebrado contratos con la Cooperativa Contranseres por cuanto no ha requerido de los servicios que la misma presta, pero que si en un futuro llegare a haber necesidad de ellos los celebrará siempre que aquella cumpla los requisitos de ley para el efecto.
Lo expuesto en precedencia permite a la Sala concluir que si bien es cierto el Municipio de Bello ha adelantado algunas diligencias orientadas al cumplimiento de los artículos 68, parágrafo, y 77 de la ley 617 de 2000, lo evidente es que no ha adoptado un plan de contingencia y una política de readaptación laboral del personal que desvinculó en cumplimiento de las disposiciones de saneamiento fiscal previstas en esa ley. En efecto, de las pruebas que obran en el expediente no se desprende que se hubiesen adelantado programas de capacitación, préstamos y servicio de información laboral, o se hubiese promovido o fomentado la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado, como lo ordenan esas disposiciones. Así se desprende, además, de lo manifestado por el Asesor Jurídico de la Alcaldía en la información suministrada a solicitada por el Tribunal, y se corrobora con los testimonios rendidos por algunos funcionarios de la Alcaldía en el trámite de este proceso (folios 13 a 24), en cuanto coinciden en señalar que la actividad desarrollada por la administración se concretó a unas charlas dictadas por el Sena y Actuar Famiempresas a todos los empleados de la administración municipal para exponer sus programas y capacitar al personal al servicio del municipio.
Para la Sala no es de recibo el planteamiento expuesto en el escrito de contestación de la demanda, en el sentido de que no se ha incurrido en incumplimiento alguno dado que la Ley 617 de 2000 no establece término para que las entidades territoriales cumplan esas obligaciones, pues esa circunstancia no implica que la inclusión del plan de contingencia para la readaptación laboral de las personas que por efectos de esa misma ley sean desvinculadas pueda hacerse en cualquier tiempo, puesto que el objetivo principal de esa obligación es la de ofrecer al servidor retirado la posibilidad de incorporarse rápidamente y sin traumatismos al sistema productivo.
Tampoco es de recibo el argumento de la defensa sustentado en la improcedencia de la acción de cumplimiento bajo la consideración de que la aplicación del artículo 77 de la Ley 617 de 2000 implica gastos dado que imponen al municipio la obligación de hacer convenios con las entidades a las que alude esa norma.
Efectivamente, el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 señaló que "la acción regulada en la presente ley no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos". En tal virtud, cuando se invoca el cumplimiento de normas con fuerza de ley o actos administrativos que establezcan o consagren erogaciones presupuestales la acción de cumplimiento debe rechazarse por improcedente, pues esa orden escapa de la competencia del juez de cumplimiento y deja a disposición de la autoridad administrativa la dirección y destino de los recursos públicos.
Sin embargo, no todas las actividades relacionadas en las normas reclamadas por los demandantes, en armonía con las directrices impartidas en el documento expedido en agosto de 2001 por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial, tienen un contenido patrimonial o necesariamente establecen gastos para las entidades territoriales, pues la obligación que les impone el artículo 77 de la ley 617 de 2000 está dirigida a establecer una política o plan de contingencia de reinserción en el mercado laboral de las personas desvinculadas del servicio en cumplimiento de las disposiciones de esa ley, con la participación de la Escuela Superior de Administración Pública, el Sena y Dansocial, entre otras entidades, que incluya programas de capacitación, préstamos y servicio de información laboral, así como la promoción y fomento para la creación de cooperativas de trabajo asociado conformado por el personal desvinculado.
En esta forma, demostrado como se encuentra el incumplimiento reprochado por los demandantes, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, ordenará a la Alcaldesa del Municipio de Bello que dentro del término de diez (10) días contados a partir de la notificación de esta providencia, inicie las actividades necesarias para el cumplimiento de las obligaciones que se derivan de los artículos 68, parágrafo, y 77 de la ley 617 de 2000, en armonía con las directrices impartidas en el documento expedido en agosto de 2001 por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial.
DECISION
Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA,
F A L L A :
1º. Revócase la sentencia dictada el 3 de septiembre de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, accédese a las pretensiones de la demanda.
2º. Ordénase a la Señora Alcaldesa del Municipio de Bello que, dentro del término de diez (10) días contados a partir del siguiente a la notificación personal de esta sentencia, inicie las actividades orientadas al cumplimiento de las obligaciones derivadas de los artículos 68, parágrafo, y 77 de la ley 617 de 2000, y al Documento expedido en agosto de 2001 por la Comisión de Readaptación Laboral del Sector Público Territorial.
El Tribunal Administrativo de Antioquia dispondrá lo pertinente para efectos de notificar personalmente esta sentencia a la funcionaria encargada de su cumplimiento y, además, vigilará el acatamiento de la misma.
3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.
FILEMON JIMENEZ OCHOA REINALDO CHAVARRO BURITICA
Presidente
MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON DARIO QUIÑONES PINILLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
