EDUCACION DE NIÑOS ESPECIALES - Invulneración de derechos colectivos ante inexistencia de aprobación de proyecto por el municipio de Medellín / NIÑOS ESPECIALES - Invulneración del derecho colectivo a la educación por falta de reporte de población desescolarizada
La propuesta conocida como Granja Integral para Niños Especiales Caminos Abiertos es apenas eso, una propuesta o proyecto respecto del cual se surtieron las etapas necesarias para determinar su procedencia, y no un programa aprobado por la Alcaldía de Medellín y la Secretaría de Educación como se sostiene en la demanda. Que el hecho de haberse presentado dicho programa a la comunidad mediante volantes donde se le relacionaba como proyecto en ejecución no indica que se trate de un programa aprobado. Que el Municipio de Medellín no ha aprobado partida alguna para la ejecución del proyecto como se anota en la demanda ni ha solicitado disponibilidad presupuestal para ello o su inclusión en el Plan de Desarrollo Municipal. Que a la directora y al administrador del Colegio Caminos Abiertos se le informó sobre la decisión de la Jefe Unidad de Calidad de la Secretaría de Educación de Medellín sobre la no viabilidad de su propuesta para ser incluida dentro del programa de cobertura educativa porque los directores de núcleo no reportaron población desescolarizada en cada sector y la población mencionada por el proponente nunca fue reportada. Además le aclara que el programa de cobertura educativa contrata la prestación del servicio educativo formal y la propuesta presentada por el Colegio Caminos Abiertos presenta componentes de rehabilitación y alimentación los cuales no hacen parte del objeto de dicha secretaría. En ese entendido la Sala encuentra razonable la negativa hecha por el a quo de las pretensiones de la demanda (...).
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil seis (2006)
Radicación número: 05001-23-31-000-2003-03898-01(AP)
Actor: DIANA PATRICIA MORALES Y OTROS
Demandado: MUNICIPIO DE MEDELLIN
Referencia: APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a decidir la apelación presentada por LIBARDO GIRALDO ALVAREZ, contra la sentencia proferida el 19 de julio de 2004 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda.
I – ANTECEDENTES
I.1. DIANA PATRICIA MORALES RAMIREZ, LIBARDO DE JESUS GIRALDO ALVAREZ, LUZ STELLA JARAMILLO JIMENEZ, GLADYS DURAN MEDINA, MARIA JESUS ZULUAGA QUINTERO, MARLENNY CARDONA CARDONA, ROSA AMELIA RUIZ ALVAREZ, MARTA DORA PABON, ANGELA ASTRID VALDERRAMA PABON, MARY LUZ OSPINA CASTRILLON, CLAUDIA INES MESA, OLGA LUCIA SIERRA, y ASTRID ELIANA SALDARRIAGA MESA, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 88 de la Carta Política, desarrollado por la Ley 472 de 1998, presentaron demanda ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, con el objeto de que se protejan los derechos colectivos que estiman vulnerados por el Municipio de Medellín y la Secretaría de Educación municipal.
Los hechos en que se fundamenta la demanda son, en resumen, los siguientes:
1. LIBARDO GIRALDO ALVAREZ, en su calidad de director, presentó el proyecto “Granja Integral Niños Especiales Caminos Abiertos” para la Comuna Trece del Municipio de Medellín, el cual fue aprobado por la Alcaldía y la Secretaría de educación de esa ciudad.
2. El proyecto fue presentado a la comunidad y se manifestó mediante volantes repartidos en la inauguración del mismo. La partida respectiva para su ejecución fue aprobada por el municipio sin que a la fecha se haya realizado o iniciado.
3. La obra, cuya ejecución se encuentra pendiente, es de gran necesidad para la comunidad dados los altos índices de niños especiales que viven en condiciones infrahumanas como consecuencia de la misma ignorancia de muchos padres de familia y la falta de recursos económicos.
4. El artículo 13 de la Constitución Política consagra la protección especial a los discapacitados y el artículo 44, ibídem, dispone que los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás, sin perjuicio de que el Estado debe brindar protección especial a las madres cabeza de familia, grupo al cual pertenecen las madres de estos niños especiales.
II. CONTESTACION DE LA DEMANDA.
II.1. EL MUNICIPIO DE MEDELLIN (ANTIOQUIA), a través de apoderada, sostiene que a la demanda no se acompañó ningún documento que demuestre que LIBARDO GIRALDO ÁLVAREZ es el Director del Proyecto Granja Integral Niños Especiales Caminos Abiertos, institución privada con la cual el ente territorial no tiene ninguna obligación para su atención pues es del orden particular.
Resalta igualmente que el referido proyecto presentado por el director de dicha entidad lo fue con el fin de que se le adjudicara un contrato de cobertura educativa para atender a los niños especiales del sector, desconociendo la normatividad educativa que solo permite esta clase de contratos cuando el sector carezca de dichos cupos, más aún cuando a los niños especiales del sector se les atiende en la Escuela Especial de San Javier, institución de carácter público del orden municipal.
Informa que si bien la Alcaldía de Medellín emitió un volante donde hace relación a la Granja Integral Niños Especiales Caminos Abiertos, ello se dio como información sobre proyectos en ejecución, distinto de referirse a una obra en ejecución para lo cual se debe cumplir previamente con requisitos mínimos antes de su aprobación. Explica que no se cuenta con la partida presupuestal para la ejecución del proyecto razón por la cual no se ha realizado.
Destaca que el Plan de Desarrollo Municipal contempló una gran cantidad de programas y proyectos para satisfacer las necesidades de la comunidad, siendo los educativos los que más importancia e inversión han merecido.
Precisa que la Secretaría de Educación Municipal el pasado 21 de agosto de 2003 emitió concepto positivo para el funcionamiento de la “GRANJA ESCUELA PARA LA ATENCIÓN DE NIÑOS CON NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES, UNA ESCUELA PARA TODOS – COLEGIO CAMINOS ABIERTOS” en la comuna trece, pero que tal concepto no obliga a la entidad demandada a contratar los servicios de esa institución particular como lo pretende su director porque el municipio cumple esta labor con la escuela especial de San Javier, además de la existencia de escuelas regulares con aulas para niños especiales.
Propone la excepción de inexistencia de la obligación por cuanto no está obligado a suscribir contrato de cobertura educativa con una entidad privada.
III. – LA PROVIDENCIA IMPUGNADA
Mediante sentencia del 19 de julio de 2004 la Sala Novena de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones de la demanda. Fundamentó su decisión en el hecho de no haberse precisado por el actor el derecho colectivo vulnerado, aunque deduce que se trata de la educación de unos niños especiales, respecto del cual indica que no se demostró la carencia del referido derecho por parte de los infantes.
Para resolver también consideró que si bien los Jefes de Núcleo al estudiar la propuesta del proyecto presentada por Libardo Giraldo Álvarez la encontraron ajustada a los requisitos de las disposiciones vigentes para el fin educativo, ello no significa que el municipio estaba obligado a contratar estos servicios con el colegio privado cuando ni siquiera la subsecretaría financiera municipal le destinó los recursos necesarios para su ejecución.
Considera igualmente que a fin de lograr la ejecución de un proyecto por una entidad pública, ésta debe estudiar su factibilidad operativa, fáctica y económica a fin de lograr no solo la asignación de recursos sino obviamente ser incluido en el plan de inversiones a realizar en el año correspondiente, y reflejarse además en su Plan de Desarrollo.
Según el anterior planteamiento estima que le asiste razón al municipio cuando afirma que no podía realizar dicho proyecto por las circunstancias explicadas por la Jefe de la Unidad de Calidad de la Secretaría de Educación en su declaración visible a folios 53 a 56 donde se refiere al trámite dado a la propuesta del actor y al requisito de demostrar la necesidad del servicio para efectuar la contratación dentro del programa de cobertura educativa como lo exige la el artículo 27 de la Ley 715/2001. También se reconoce en el fallo recurrido que la anterior declaración da cuenta de que durante el término de análisis de la propuesta no hubo reporte de los directores de núcleo relacionado con la necesidad del servicio educativo para una población especial, es más, aclara que el concepto emitido por los directores de núcleo se fundamentó en la propuesta pedagógica como tal mas no en la necesidad de contratar el servicio para atender esta población. Desataca además que el municipio cuenta con una Escuela Especial ubicada en el Barrio San Javier de la comuna trece donde se presta el servicio a la población con necesidades educativas especiales. Resalta que el municipio no aprobó el proyecto en cuestión para ser incluido dentro del programa de cobertura y que llegado a su dependencia se analiza nuevamente y se encuentra que no encaja dentro del referido programa donde se atiende la población formal para niños en edad escolar mientras la propuesta contiene otros componentes que no son competencia de la Secretaría de Educación como son la rehabilitación y alimentación. Por último acota que en ningún momento fue solicitada disponibilidad presupuestal para el proyecto de la Granja Integral Niños Especiales Caminos Abiertos ni tuvo rubro específico asignado en la Secretaría de Educación.
IV- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION
IV.1. LIBARDO GIRALDO ALVAREZ, uno de los accionantes, apeló el fallo de primera instancia al no encontrarlo acorde a la verdad real, la justicia y la equidad.
Sustenta su inconformidad expresando que la acción popular bajo estudio resulta procedente como consecuencia de la omisión y negligencia del municipio, quien en cabeza del señor Alcalde, tiene olvidados y relegados a los más pobres y desprotegidos, dentro de los cuales están los niños especiales de la Comuna Trece de Medellín, a pesar de que la Carta Política establece la prevalencia de sus derechos fundamentales, obliga a promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva, a adoptar medidas a favor de los grupos discriminados y marginados, y a proteger especialmente a las personas en circunstancias de debilidad manifiesta.
Dice que es falso lo de la cobertura total en materia de educación en la Comuna Trece pues no existe –ni siquiera- para los niños normales ahora mucho menos para los especiales. Agrega que si bien el concepto de un funcionario de la administración no puede obligar al municipio, lo que si lo obliga es el clamor de la comunidad y las necesidades prevalentes y urgentes de los niños especiales de la comuna trece. Que si no se hizo reserva presupuestal debe adicionarse al presupuesto.
Resalta que el contrato suscrito por el apelante y el municipio de Medellín-Secretaría de Educación, demuestra que no existe la cobertura total de la cual habló y se ufanó la Jefe de la Unidad de Calidad de la Secretaría de Educación Municipal. Es más, precisa que el contrato Num. 4700007002 de 2004 es insuficiente pues no alcanza a cubrir los costos reales y totales requeridos para el cubrimiento de las necesidades de los niños.
V- CONSIDERACIONES DE LA SALA
Sea lo primero anotar que los accionantes, a pesar de referirse en su demanda a algunos artículos de la Constitución Política Colombiana y de manera genérica a las normas que desarrollan la acción popular, no indican el derecho o interés colectivo amenazado o vulnerado como lo exige el artículo 18 literal a) de la Ley 472 de 1998.
Con todo, el a quo anota en el fallo impugnado que del libelo incoatorio de la acción se desprende que se trata del derecho a la educación de unos niños especiales.
Sobre tal tópico se estima que si bien este último derecho no viene relacionado como colectivo en el artículo 4º, ibídem, por tratarse de la prestación de un servicio público como lo es la educación, las circunstancias fácticas del caso concreto pueden encuadrarse en el artículo 4º literal j) de la Ley 472 de 1998, que relaciona como derecho colectivo “El Acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna”.
En cuanto al fondo del asunto se tiene que los accionantes persiguen mediante el ejercicio de la acción popular que se ordene al Municipio de Medellín destinar los dineros necesarios para ejecutar el proyecto presentado por la institución privada denominada “Colegio Caminos Abiertos” con miras a atender la educación de los niños especiales de la Comuna Trece de ese ente territorial, propuesta conocida por la Secretaría de Educación quien emitió concepto positivo según se desprende de los documentos visibles a folios 11 y siguientes del cuaderno de primera instancia.
El Municipio se opone a las pretensiones de la demanda al considerar que no le asiste obligación de suscribir un contrato de cobertura educativa con una entidad privada como lo es el Colegio “Caminos Abiertos”, para atender a unos niños especiales del sector, por cuanto cumple con ello a través de la Escuela Especial de San Javier, institución educativa del orden municipal. Igualmente sostiene que el concepto positivo rendido por funcionarios de la administración mal puede imponer la realización de una obra sin la necesaria reserva y disponibilidad presupuestal.
Precisamente, la Jefa de la Unidad de Calidad de la Educación de la Secretaría de Educación de Medellín, Sandra Liliana Posada Muñoz, le contestó a la Directora del Colegio Caminos Abiertos y a su director señor Libardo Giraldo Álvarez que
“Después de analizada la propuesta presentada por usted a la Subsecretaría de Planeación Educativa me permito manifestarle que en este momento no es viable un proceso de contratación dentro del programa de cobertura educativa puesto que este proceso se realizó el pasado mes de mayo después de que cada uno de los directores de Núcleo educativo reportó la población desescolarizada en cada sector y la población que usted menciona nunca fue reportada en esta unidad.
Igualmente le aclaro que el programa de cobertura educativa contrata la prestación del servicio educativo formal y su propuesta presenta componentes de rehabilitación y alimentación los cuales no hacen parte del objeto de esta Secretaría.” (Folio 34 cuaderno de 1ª instancia).
Es más, la mencionada funcionaria en declaración rendida al a quo el 18 de febrero de 2004 amplió sus explicaciones y precisó no solo el trámite que debe cumplir una solicitud como la mencionada sino que puntualizó sobre varios aspectos relevantes del asunto tales como la exigencia de demostrar las necesidades del servicio para efectuar la contratación dentro del Programa de Cobertura Educativa; la ausencia de reporte por parte de los directores de núcleo en el cual certificaran la necesidad del servicio para población con necesidades educativas especiales; el criterio en el sentido de que el concepto positivo emitido por los directores de núcleo se fundamentó en la propuesta pedagógica como tal y no en la necesidad de contratar para atender esta población; la existencia en la comuna trece de una escuela municipal especial donde se presta el servicio a la población con necesidades educativas especiales; la no aprobación de la propuesta para ser incluida dentro del programa de cobertura; el nuevo análisis de la propuesta y su descarte porque no encaja dentro del programa que la secretaría ejecuta en cuanto a cobertura educativa como tal que atiende a educación formal para niños en edad escolar y ella contiene componentes como son la rehabilitación y alimentación que no son de competencia de la Secretaría de Educación; que en los volantes referidos por los actores se anuncia la Granja Integral para Niños Especiales como un proyecto en ejecución liderado por la entidad Caminos Abiertos; el no reconocimiento de disponibilidad presupuestal para dicho proyecto ni su inclusión en el Plan de Desarrollo del Municipio de Medellín, entre otros. (Ver folios 52 a 58 del cuaderno de primera instancia).
Lo anterior junto con los documentos aportados por los accionantes revelan que la propuesta conocida como Granja Integral para Niños Especiales Caminos Abiertos es apenas eso, una propuesta o proyecto respecto del cual se surtieron las etapas necesarias para determinar su procedencia, y no un programa aprobado por la Alcaldía de Medellín y la Secretaría de Educación como se sostiene en la demanda. Que el hecho de haberse presentado dicho programa a la comunidad mediante volantes donde se le relacionaba como proyecto en ejecución no indica que se trate de un programa aprobado. Que el Municipio de Medellín no ha aprobado partida alguna para la ejecución del proyecto como se anota en la demanda ni ha solicitado disponibilidad presupuestal para ello o su inclusión en el Plan de Desarrollo Municipal. Que a la directora y al administrador (Sr. Libardo Giraldo Álvarez) del Colegio Caminos Abiertos se le informó sobre la decisión de la Jefe Unidad de Calidad de la Secretaría de Educación de Medellín sobre la no viabilidad de su propuesta para ser incluida dentro del programa de cobertura educativa porque los directores de núcleo no reportaron población desescolarizada en cada sector y la población mencionada por el proponente nunca fue reportada. Además le aclara que el programa de cobertura educativa contrata la prestación del servicio educativo formal y la propuesta presentada por el Colegio Caminos Abiertos presenta componentes de rehabilitación y alimentación los cuales no hacen parte del objeto de dicha secretaría.
En ese entendido la Sala encuentra razonable la negativa hecha por el a quo de las pretensiones de la demanda y así lo dispondrá en la parte resolutiva de este proveído.
Sin embargo, también observa con inquietud lo relacionado con la existencia o no, en la comuna trece de Medellín, de población infantil con necesidades de educación especial, cuya demostración estadística no figura con certeza en el expediente, sino solo referencias de los accionantes contra la negativa de la administración municipal de venir reportada población infantil desescolarizada necesitada de atención educativa especial. De otra parte nada se dice sobre la existencia o no de cupos dentro de las escuelas o colegios municipales que imparten educación especial.
Por tanto se conminará a la Alcaldía de Medellín y a la Secretaría de Educación de ese Municipio para que a la mayor brevedad posible adopten las medidas pertinentes con miras a establecer de manera adecuada la existencia o no en la comuna trece de población infantil con necesidades de educación especial, y en caso afirmativo la existencia o no de cupos en las escuelas o colegios municipales donde se imparte educación para niños especiales, para efectos de que no se queden sin la necesaria atención en este sentido ya sea en entidades del Municipio o a través del programa de cobertura educativa si es el caso.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFÍRMASE la providencia impugnada.
CONMÍNASE a la Alcaldía de Medellín y a la Secretaría de Educación de ese municipio para que a la mayor brevedad posible adopte las medidas pertinentes con miras a establecer de manera adecuada la existencia o no en la comuna trece de población infantil con necesidades de educación especial, y en caso afirmativo la existencia o no de cupos en las escuelas o colegios municipales donde se imparte educación para niños especiales, para efectos de que no se queden sin la necesaria atención en este sentido ya sea en entidades del municipio o a través del programa de cobertura educativa si es el caso.
De las gestiones realizadas en cumplimiento de esta exhortación la Alcaldía de Medellín y la Secretaría de Educación Municipal deberá informar periódicamente al A quo.
Envíese el expediente al Tribunal de origen.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de 23 de febrero de 2006.
GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Presidente
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO
