ACCIÓN DE REPETICIÓN - Niega. Caso: Agente de policía que conducía un vehículo oficial tipo antimotín y colisionó con un vehículo particular resultando lesionado su conductor. La entidad estatal concilió los perjuicios causados y demandó en acción de repetición
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Niega. Entidad demandante no demostró que la conducta del demandado fuera dolosa o gravemente culposa / CARGA DE LA PRUEBA - Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia
[E]l régimen sustantivo que gobierna esta acción de repetición es el anterior a la Ley 678 de 2001, no hay lugar a aplicar las presunciones legales allí previstas, sino que la entidad demandante tiene la carga de acreditar que la conducta del servidor público es dolosa o gravemente culposa, lo que supone un juicio de valor de su conducta para determinar su responsabilidad patrimonial. (...) Conforme a lo prescrito por el artículo 177 del CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 del CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido. Como la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional no acreditó que el demandado actuó de manera gravemente culposa o dolosa ni que el Estado haya asumido la obligación de reparar el daño a través de un acuerdo conciliatorio, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones, al no estar acreditado dos de los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición.
ACCION DE REPETICIÓN - Presupuestos para su procedencia. No se aportó copia de la conciliación ni auto que la aprobó
La Sala tiene determinado que para la procedencia de la acción de repetición, a más de la condición de servidor o exservidor público que ya fue analizada (...), se requiere: (i) La obligación reparatoria a cargo del Estado; (ii) El pago y (iii) La conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas. (...) La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional no acreditó que hubiera conciliado con (...) por los daños causados por el exagente de policía (...) el 11 de marzo de 1992, pues no aportó al proceso copia de la conciliación, que según la demanda fue realizada el 27 de septiembre de 1994, ni allegó copia del auto que la aprobó. La entidad demandante no acreditó el primer presupuesto para la procedencia de la acción de repetición, circunstancia que por sí sola sería suficiente para negar las pretensiones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
SUBSECCIÓN C
Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
Bogotá D.C., veinticuatro (24) de mayo de dos mil diecisiete (2017).
Radicación número: 05001-23-31-000-1997-03458-01(49833)
Actor: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA, POLICÍA NACIONAL
Demandado: GERMÁN HERNÁNDEZ
Referencia: ACCIÓN DE REPETICIÓN (APELACION SENTENCIA)
ACCIÓN DE REPETICIÓN-Régimen legal aplicable en hechos ocurridos antes de la Ley 678 de 2001. CONCILIACIÓN EN REPETICIÓN-Equivale a condena por sentencia. COPIAS SIMPLES-Valor probatorio. DOLO Y CULPA GRAVE DEL SERVIDOR PÚBLICO-Antes de la Ley 678 de 2001. CARGA DE LA PRUEBA EN REPETICIONES ANTES DE LA LEY 678 DE 2001-Le corresponde a la entidad demandante. DOLO Y CULPA GRAVE EN LA CONDUCTA DEL SERVIDOR PÚBLICO-No se probó. CARGA DE LA PRUEBA-Quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia, artículo 177 del CPC.
La Sala, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión de 5 de mayo de 2005[1], decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de agosto de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó las pretensiones.
SÍNTESIS DEL CASO
El 11 de marzo de 1992, el agente de policía Germán Hernández conducía un vehículo oficial tipo antimotín y colisionó con un vehículo particular conducido por Orlando de Jesús Gallego Castaño, quien resultó lesionado. La entidad concilió los perjuicios causados y demandó en acción de repetición.
ANTECEDENTES
Lo que se demanda
El 16 de diciembre de 1997, la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional, a través de apoderado, formuló demanda de repetición contra Germán Hernández, para que se le declarara patrimonialmente responsable de la conciliación por $2'900.298,02 aprobada el 30 de septiembre de 1994 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En apoyo de las pretensiones, la parte demandante afirmó que el agente de policía Germán Hernández chocó el vehículo oficial tipo antimotín contra el vehículo de placas TBA 390 de Orlando de Jesús Gallego Castaño, quien resultó lesionado.
Trámite procesal
El 2 de noviembre de 1999, el Tribunal Administrativo de Antioquia admitió la demanda y ordenó su notificación al demandado y al Ministerio Público. El 12 de abril de 2007, el Tribunal declaró la falta de competencia. El Juzgado Veinte Administrativo del Circuito avocó el conocimiento del proceso. Surtido el emplazamiento y como el demandado no compareció al proceso se le nombró curador ad litem.
En el escrito de contestación de la demanda, el curador ad litem, al oponerse a las pretensiones, propuso la excepción de caducidad porque los hechos ocurrieron el 11 de marzo de 1992 y la notificación de la demanda se realizó en el año 2011. El 7 de junio de 2011, el Juzgado declaró la falta de competencia para conocer del asunto y remitió el proceso al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien avocó el conocimiento.
El 5 de julio de 2012 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La demandante alegó que el pago está acreditado y que el agente de policía actuó de forma negligente e imprudente, porque no acató las normas de tránsito al conducir en contravía. El curador ad litem y el Ministerio Público guardaron silencio.
El 27 de agosto de 2013, el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia negó las pretensiones, porque no se demostró el dolo o culpa grave del agente.
La demandante interpuso recurso de apelación, que fue concedido el 9 de octubre de 2013 y admitido el 20 de febrero de 2014. El recurrente esgrimió que el juez debió aplicar la presunción establecida en la Ley 678 de 2001 y declarar responsable al exservidor público por infringir las normas de tránsito.
El 3 de abril de 2014 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. La demandante reiteró los argumentos expuestos. La demandada guardó silencio y el Ministerio Público solicitó la vinculación de los herederos del demandado al proceso porque el Jefe del Grupo de administración de hojas de vida de la Policía Nacional afirmó que el agente Germán Hernández falleció el 8 de abril de 1999.
CONSIDERACIONES
- Presupuestos procesales
- Problema jurídico
- Análisis de la Sala
Jurisdicción y competencia
1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de los procesos de repetición contra los agentes que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hayan originado una condena contra una entidad pública, según el artículo 78 del CCA y el inciso 1° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001. El Consejo de Estado es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto, de conformidad con el inciso 2° del artículo 7 de la Ley 678 de 2001 y el artículo 129 del CCA, modificado por el artículo 37 de la Ley 446 de 1998.
Acción procedente
2. La acción de repetición es el medio de control idóneo para perseguir la declaratoria de responsabilidad patrimonial cuando la entidad pública sea condenada o haya conciliado producto de la culpa grave o del dolo de un agente que no estuvo vinculado al proceso respectivo (art. 90 C.N., arts. 77, 78 y 86 CCA. y el inciso 1° del art. 2 de Ley 678 de 2001).
Caducidad
3. El término para formular pretensiones en acciones de repetición, es de dos años contados a partir del día siguiente al de la fecha del pago efectuado por la entidad, según el numeral 9° del artículo 136 del CCA, norma vigente para la época en que empezó a contarse el término de caducidad, o a más tardar desde el vencimiento del plazo de 18 meses de que trata el inciso 4° del artículo 177 del CCA.
La demanda se interpuso en tiempo -16 de diciembre de 1997- porque el monto conciliado fue pagado el 1 de marzo de 1996, según la constancia de pago expedida por el coordinador del grupo de sentencias del Ministerio de Defensa Nacional [núm. 12], es decir que aún no habían vencido los dos años para su interposición.
Legitimación en la causa
4. La Nación-Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional está legitimada en la causa por activa, pues fue la entidad pública que pagó una reparación patrimonial derivada de una conciliación judicial.
Germán Hernández está legitimado en la causa por pasiva pues es el exservidor público que, según la demanda, con su conducta gravemente culposa o dolosa dio lugar a la indemnización por parte del Estado, proveniente de una conciliación.
Germán Hernández Está fue servidor público de la Policía Nacional, desde el 3 de octubre de 1972 hasta el 30 de diciembre de 1993 cuando fue separado del servicio mediante la Resolución nº. 13767, según da cuenta copia simple de la notificación del retiro que reposa en la hoja de vida. El Jefe del Grupo de administración de hojas de vida de la Policía Nacional informó que el exagente Germán Hernández falleció el 8 de abril de 1999, pero no aportó el registro civil de defunción que acreditara la muerte del demandado.
Corresponde a la Sala determinar si se reúnen los requisitos para la procedencia de la acción de repetición y si la conducta del demandado fue dolosa o gravemente culposa.
5. Las copias simples serán valoradas, porque la Sección Tercera en fallo de unificación[2], consideró que tenían mérito probatorio.
Régimen jurídico aplicable
6. El régimen vigente aplicable a la acción de repetición, para la época de los hechos por los cuales se suscribió el acuerdo conciliatorio, 11 de marzo de 1992, esto es la fecha en la que se produjo el accidente de tránsito entre un vehículo oficial y uno particular, era la Constitución Política de 1991 y los artículos 77, 78 y 86, inciso 2, del CCA y 63 del Código Civil.
7. La Ley 678 del 3 de agosto de 2001 desarrolló el inciso segundo del artículo 90 de la Constitución Política y reguló los aspectos sustanciales y procesales de la acción de repetición.
El artículo 624 del CGP, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, establece que las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. Como por regla general la nueva norma rige hacia el futuro[3], los hechos o actos que originaron la responsabilidad patrimonial del servidor público acaecidos con anterioridad a la Ley 678 de 2001 continúan sometidos en lo sustancial a la normativa anterior, mientras que en lo procesal se aplica la nueva ley a los juicios de repetición que se encuentren en curso.
Presupuestos para la procedencia de la acción de repetición
8. La Sala tiene determinado[4] que para la procedencia de la acción de repetición, a más de la condición de servidor o exservidor público que ya fue analizada [núm. 4], se requiere: (i) La obligación reparatoria a cargo del Estado; (ii) El pago y (iii) La conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o exservidor público o de un particular que ejerza funciones públicas.
Primer presupuesto: La obligación reparatoria a cargo de la entidad demandante
9. El primer presupuesto para que proceda el medio de control de repetición es que el Estado haya reparado los perjuicios derivados de un daño antijurídico, como consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un servidor suyo, conforme lo dispone el artículo 90 de la C.N.
10. La obligación de la entidad estatal por la ocurrencia de un daño antijurídico, se verifica mediante una sentencia judicial condenatoria, un acuerdo conciliatorio, de naturaleza judicial o extrajudicial, o por virtud de un resultado adverso a la entidad estatal, derivado de cualquiera de los mecanismos de terminación de conflictos, tal y como prevé el artículo 2º de la Ley 678 de 2001.
Las personas jurídicas de derecho público están autorizadas para conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico, conforme lo dispuesto por el artículo 59 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 70 de la Ley 446 de 1998.
La Corte Constitucional[5], al declarar la exequibilidad de los artículos 2 y 8 de la Ley 678 de 2001, consideró que la conciliación no extingue la pretensión de repetición, pues esta constituye un mecanismo equivalente a la condena mediante sentencia, igualmente generadora de la posibilidad legítima de ejercer dicha pretensión.
La jurisprudencia tiene determinado que el auto que aprueba la conciliación se asimila a una sentencia condenatoria, porque tiene los mismos efectos de cosa juzgada predicables de la primera[6], según lo ordena la Ley 446 de 1998 y por ello faculta a dar por terminado el proceso.
11. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional no acreditó que hubiera conciliado con Orlando de Jesús Gallego Castaño por los daños causados por el exagente de policía Germán Hernández, el 11 de marzo de 1992, pues no aportó al proceso copia de la conciliación, que según la demanda fue realizada el 27 de septiembre de 1994, ni allegó copia del auto que la aprobó.
La entidad demandante no acreditó el primer presupuesto para la procedencia de la acción de repetición, circunstancia que por sí sola sería suficiente para negar las pretensiones[7]. Sin embargo, se estudiarán los demás presupuestos que confirman que no habría lugar a acceder a las pretensiones.
Segundo presupuesto: El pago
12. Está acreditado que la entidad pública demandante pagó la conciliación aprobada el 30 de septiembre de 1994 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, con apoyo en los siguientes medios de prueba:
12.1 El 29 de diciembre de 1995, La Nación-Ministro de Defensa Nacional ordenó el pago de $2'900.298,02 a Orlando de Jesús Gallego Castaño, según da cuenta copia simple de la Resolución nº. 11814 de esa fecha (f. 5 a 8 c. 1).
12.2 El 1 de marzo de 1996, la Tesorería principal del Ministerio de Defensa pagó $2'877.292,02 a Orlando de Jesús Gallego Castaño, previo descuento de la retención en la fuente, según da cuenta copia simple de la certificación expedida por el Coordinador del Grupo de Sentencias de la oficina jurídica del Ministerio de Defensa Nacional (f. 31 c. 1).
Tercer presupuesto: La conducta dolosa o gravemente culposa del agente
13. Como el régimen sustantivo que gobierna esta acción de repetición es el anterior a la Ley 678 de 2001, no hay lugar a aplicar las presunciones legales allí previstas, sino que la entidad demandante tiene la carga de acreditar que la conducta del servidor público es dolosa o gravemente culposa, lo que supone un juicio de valor de su conducta para determinar su responsabilidad patrimonial.
En estos eventos, la Sala[8] ha recurrido, para definir los conceptos de dolo y culpa grave, al artículo 63 del Código Civil. A partir de lo prescrito por esta norma, la culpa es la conducta reprochable del autor por violación del deber objetivo de cuidado, al no prever los efectos nocivos de su acto o, habiéndolos previsto, confió imprudentemente en poder evitarlos. Reviste el carácter de culpa grave aquel comportamiento grosero, negligente, despreocupado o temerario, al paso que el dolo es asimilado a la conducta realizada con la intención de generar daño a una persona o a su patrimonio.
14. El criterio del juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no vincula al juez de repetición[10], pues el hecho de que exista una sentencia condenatoria contra el Estado no equivale automáticamente al dolo o culpa grave del servidor público, sino que en el proceso de repetición se debe valorar su conducta.
15. La Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional no aportó medio probatorio que diera cuenta del actuar doloso o culposo del exservidor Germán Hernández y se limitó a afirmar que con su conducta generó los perjuicios conciliados que se vio obligada a pagar.
Conforme a lo prescrito por el artículo 177 del CPC, aplicable por remisión expresa de los artículos 168 y 267 del CCA, quien alega un hecho debe demostrar su ocurrencia para que se produzca el efecto pretendido. Como la Nación-Ministerio de Defensa, Policía Nacional no acreditó que el demandado actuó de manera gravemente culposa o dolosa ni que el Estado haya asumido la obligación de reparar el daño a través de un acuerdo conciliatorio, se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones, al no estar acreditado dos de los presupuestos para la procedencia de la acción de repetición.
16. Finalmente, de conformidad con el artículo 171 del CCA., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no habrá lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que la parte haya actuado con temeridad o mala fe.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia del 27 de agosto de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
SEGUNDO. En firme este fallo, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
TERCERO. Sin condena en costas.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE
JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA
Presidente de la Sala
JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS
GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE
[1] Según consta en el Acta n°. 15 de esa fecha.
[2] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 28 de agosto de 2013, Rad. 25.022. El Magistrado Ponente no comparte este criterio jurisprudencial, sin embargo lo respeta y acoge. Los argumentos de la inconformidad se encuentran consignados en la aclaración de voto a la sentencia del 22 de octubre de 2015, Rad. 26.984.
[3] Cfr. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 13 de agosto de 1982, Rad. 5.650 y Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006.
[4] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad. 42.183.
[5] Corte Constitucional, sentencia C 484 de 2002, de 25 de junio de 2002.
[6] Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto de agosto 22 de 1991, Rad. 6.591 y sentencia de 6 de agosto de 1999, Rad. 12.901.
[7] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 11 de febrero de 2009, Rad. 34.605.
[8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 12 de diciembre del 2007, Rad. 27.006.
[9] Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 20 de febrero de 2014, Rad. 39.404.
[10] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 3 de diciembre del 2007, Rad. 29.222 y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 29 de mayo del 2014, Rad. 42.183.
